RaboResearch - Economisch Onderzoek

Het SER Ontwerpadvies Sociaal-Economisch Beleid onder de loep

Themabericht

Delen:

Tevens verschenen op MeJudice, 25 juni 2021

  • Wij staan positief tegenover de meeste aanbevelingen uit het Ontwerpadvies van de SER, met hier en daar een kritische kanttekening
  • Sterke punten zijn meer zekerheid voor werkenden, betere begeleiding van werk naar werk en meer investeringen in een duurzame kenniseconomie
  • Een verhoging van het minimumloon zou echter niet één op één moeten leiden tot hogere uitkeringen
  • Minder positief zijn wij over het budgettair beleid en structurele vormen van loonsteun

De SER presenteerde begin juni het Ontwerpadvies Sociaal-Economisch Beleid 2021-2025. Een van de speerpunten hierin is het terugdringen van flexibel werk en het flexibeler maken van vast werk, in lijn met het eerder verschenen rapport van de Commissie Borstlap. Dit en diverse andere arbeidsmarktrapporten hebben wij vorige zomer samengevat en geëvalueerd. De Sociaal-Economische Raad heeft nu een groot aantal beleidsaanbevelingen gedaan voor arbeidsmarkt en sociale zekerheid. Deze aanbevelingen zijn bedoeld als inspiratie voor het regeerakkoord.

Wij staan positief tegenover het merendeel van de aanbevelingen van de SER. Toch zijn er ook kritische noten te kraken. Maar laten we steeds beginnen met het goede, en daarna zoeken naar aspecten waar nog ruimte voor verbetering is.

Positief: meer zekerheid voor werkenden

We kunnen ons vinden in de wens van de SER om het verschil tussen vaste contracten enerzijds en flexibele krachten en zzp’ers anderzijds te verkleinen en daarmee de omvang van de flexibele schil te verminderen.

Op de Nederlandse arbeidsmarkt is flexibel werk inmiddels een structureel verschijnsel geworden, óók in sectoren die nauwelijks conjunctuurgevoelig zijn. Flexibele arbeidsrelaties verlagen de drempel voor werkgevers en dragen zo bij aan een hoge werkgelegenheid. Anderzijds leidt de flexibilisering tot zorgen over een ongelijk speelveld en over werkende armen. Flexibel werk is niet alleen onzekerder dan een vast contract, maar wordt vaak ook lager betaald. Het is dan ook niet verrassend dat flexkrachten minder buffers hebben waar zij op kunnen terugvallen bij baanverlies of onverwachte noodzakelijke uitgaven. Uit ons onderzoek blijkt dat vooral oproep- en uitzendkrachten financieel kwetsbaar zijn. Bij zzp’ers is het beeld minder eenduidig, omdat de groep varieert van laagbetaalde zzp’er tot veelverdiener.

Dat het aantal zzp’ers sterk is toegenomen, is mede te danken aan de fiscale voordelen, zoals de zelfstandigenaftrek, startersaftrek en MKB-winstvrijstelling. Mensen betalen daardoor als zzp’er een stuk minder belasting dan wanneer ze hetzelfde werk zouden verrichten als werknemer. Het CPB heeft eerder berekend dat zelfstandigen 15 tot 25 cent meer overhouden van iedere euro dan werknemers. Economisch gezien holt dit de belastinggrondslag uit en zorgt dit voor verstoringen op de arbeidsmarkt, door een ongelijk speelveld. Een ondernemer die vooral werkt met zelfstandigen kan goedkoper uit zijn dan een ondernemer met eigen mensen. Niet de fiscale voordelen, maar of het werk zich leent voor losse opdrachten zou doorslaggevend moeten zijn bij de keuze voor het zzp-schap.

De SER wil daarom diverse regels voor flex aanscherpen, de arbeidsvoorwaarden voor uitzendkrachten verbeteren en bij oproepkrachten werken met een kwartaaluren-norm. Voor zelfstandigen wil de SER de fiscale voordelen afbouwen en een arbeidsongeschiktheidsverzekering verplichten.

Tegelijkertijd zijn we van mening dat we ook niet álle facetten van het huidige stelsel overboord moeten gooien. Want het bevat ook veel goeds. Zo is de MKB-vrijstelling een fiscale korting die (in absolute termen[1]) oploopt naarmate de omzet stijgt en dus een prikkel is voor ondernemers om te groeien. Binnen het huidige stelsel is er ook veel laaghangend fruit in de vorm van (relatief) snelle deeloplossingen, zoals het afbouwen van de zelfstandigenaftrek - iets wat het CPB in het verleden ook heeft geadviseerd – en de introductie van een verplichte arbeidsongeschiktheidsverzekering met een basisdekking.

Niet alleen flexkrachten moeten meer zekerheid en perspectief krijgen. De SER wil ook dat bijstandsgerechtigden en gedeeltelijk arbeidsongeschikten meer mogen bijverdienen en dat de kostendelersnorm vervalt zodat bij samenwonen de uitkering niet langer wordt gekort.

Gemiste kans: werkgeverschap aantrekkelijker maken

Een andere belangrijke factor in de groei van flexibel werk zijn de financiële en wettelijke verplichtingen waar werkgevers mee te maken hebben. Premies voor pensioen, WW en arbeidsongeschiktheid worden grotendeels of geheel door de werkgever gedragen. De SER pleit daarom voor een ‘franchise’ voor de werkgeverspremies voor sociale verzekeringen. Wij zien liever een verlaging van de belasting voor werkenden, omdat dat direct een hoger besteedbaar inkomen oplevert en geen extra rem zet op loonsverhogingen. Een andere belangrijke (deels psychologische) drempel is de loondoorbetaling bij ziekte en het risico op loonsancties. Hoewel veel politieke partijen in hun verkiezingsprogramma’s pleitten voor het collectiviseren van de loondoorbetaling in het tweede ziektejaar, komt dit niet terug in het ontwerpadvies van de SER.

Positief: investeringen, vergroening, technologie, Europa

Wij staan vierkant achter het pleidooi van de SER om te investeren in kennis en innovatie, in onderwijs, in digitalisering en nieuwe technologieën, in infrastructuur en in verduurzaming. Dit moet leiden tot een vergroting van de welvaart in de brede zin van het woord. Het is zorgwekkend dat de Nederlandse productiviteitsgroei de afgelopen jaren is gehalveerd (van 1,5 procent per jaar in periode 1980-2007 naar 0,7 procent per jaar in periode 2010-2019). Zeker nu de negatieve effecten van de vergrijzing op het Nederlandse verdienvermogen zich steeds sterker laten gelden, is het belangrijk om meer oog te hebben voor productiviteitsgroei. Daarmee vergroten we de taart, zodat er ook meer te verdelen valt.

Het is daarom goed dat de SER de R&D-doelstelling van de Europese Commissie omarmt, die voorschrijft dat 3 procent van het bbp moet worden geïnvesteerd in R&D. We weten dat R&D-investeringen zorgen voor een hogere productiviteitsgroei. Het realiseren van deze doelstelling zou Nederland ook positioneren tussen de R&D-koplopers binnen de OESO. Een complicerende factor is wel dat Nederland een relatief kennis-extensieve sectorstructuur heeft vergeleken met die koplopers. Dit betekent dat sectoren waarin ‘van nature’ minder aan R&D wordt gedaan (handel, zakelijke dienstverlening) relatief groot zijn in Nederland vergeleken met de koplopers en sommige hightechsectoren (waar juist veel aan R&D wordt gedaan) weer relatief klein zijn (automotive, computers en elektronica). Hierdoor is het lastiger voor Nederland om de 3 procent te halen, maar niet onmogelijk. Mocht ons land erin slagen om de achterstand ten opzichte van de koplopers te dichten (waarbij we het sectorstructuureffect niet meenemen), dan kost dit weliswaar een stevige 20 miljard, maar het levert maar liefst 40 miljard op voor de samenleving als geheel (zie figuur 1). Bovendien zorgt een dergelijke impuls ook voor een verandering van de kennisintensiteit van de Nederlandse sectorstructuur en daarmee de transformatie naar een kenniseconomie. Met andere woorden: de sectorstructuur van een land is geen gegeven, maar kan worden beïnvloed door beleid.

Gemiste kans: R&D-uitgaven beter modelleren

Figuur 1: Impact R&D-impuls op bbp per hoofd
Figuur 1: Impact R&D-impuls op bbp per hoofdBron: RaboResearch

De SER constateert terecht dat een duidelijke langetermijnvisie ontbreekt. Dit kan deels te wijten zijn aan ‘politiek opportunisme’: geen enkel kabinet wil nu de kosten maken, terwijl volgende kabinetten de baten opstrijken. Wat ook kan meespelen, is dat de wijze waarop beleid wordt doorgerekend in economisch modellen voor onvoldoende prikkels zorgt bij de politiek om te investeren in kennis, onderwijs en innovatie. Het CPB neemt deze effecten niet mee in zijn modellen, waardoor de effecten van investeringen in onderwijs, innovatie en R&D nul zijn. En als partijen in de doorrekening van hun programma’s niet worden ‘beloond’ op het gebied van groei en werkgelegenheid, zullen ze terughoudend zijn in hun voorstellen voor grootschalige investeringspakketten in onderwijs en innovatie. Het is een gemiste kans dat de SER niet adviseert om modellen te ontwikkelen die wél rekening houden met dergelijke investeringen.

Positief: van-werk-naar-werk-infrastructuur en scholing

De SER stelt dat er in Nederland geen infrastructuur bestaat om mensen de mogelijkheden te bieden inzetbaar te blijven in de huidige baan of te begeleiden naar nieuwe banen met een eerlijke beloning. Sociale partners kunnen prima een katalysatorrol vervullen om zo’n nieuwe infrastructuur op te zetten, aldus de SER. In een periode van acht tot tien jaar zou dan stapsgewijs een dekkende dienstverlening van Leven Lang Ontwikkelen (LLO)- en Van-werk-naar-werk (VWNW)-trajecten moeten ontstaan. Dit is dus een transitie die meer kabinetsperioden in beslag neemt. Wij hopen dat concrete maatregelen, zoals een breed beschikbare loopbaan-APK, een ‘Trip Advisor’ voor scholing en een persoonlijk scholingsbudget op veel kortere termijn kunnen worden gerealiseerd. Zo’n persoonlijk scholingsbudget (STAP-budget) stond overigens al in de planning van het huidige kabinet, maar is uitgesteld tot 2022 vanwege knelpunten in de uitvoering. Evaluatie van de vroegere UWV scholingsvouchers leert dat een individueel budget een bredere doelgroep bereikt dan fiscale aftrekbaarheid of een budget op afdelings- of bedrijfsniveau – die worden vooral benut door hoogopgeleiden.

In het verleden bleek het lastig om geld vanuit sectorale opleidings- en ontwikkelingsfondsen (O&O-fonds) in te zetten voor intersectorale scholing. Vanuit het Rijk zijn redelijk positieve ervaringen opgedaan met de zogenoemde Sectorplannen, waar Rutte II 600 miljoen euro voor had uitgetrokken. Die regeling is uitgebreid geëvalueerd en dat oordeel was redelijk positief. Belangrijk is wel aan die regeling dat cofinanciering werd gevraagd door het bedrijfsleven.

Ook hier moet overigens goed worden bekeken welke elementen van de Nederlandse arbeidsmarkt nu al goed functioneren. Als het gaat om de mismatch op de arbeidsmarkt, dan valt Nederland in positieve zin op vergeleken met andere landen. Dit hebben wij onderzocht vlak na de financiële crisis en de Europese schuldencrisis. De werkloosheid was destijds hoog, maar dit kon niet direct worden toegeschreven aan mismatch en was meer conjunctureel van aard. Dit impliceert dat het matchingsproces tussen vraag en aanbod van arbeid in Nederland relatief goed lijkt te functioneren. Dus hier geldt ook weer: gooi niet het hele stelsel om, maar kijk gericht naar waar het systeem beter kan. Wij denken hierbij aan beleid gericht op mismatch en arbeidskrapte in specifieke beroepen. Een tekort aan onderwijzers en IT‘ers belemmert namelijk de transformatie naar een kenniseconomie.

Gemiste kans: betere aansluiting tussen opleiding en arbeidsmarkt

De SER wil de kwaliteit van het basis- en voortgezet onderwijs verbeteren. Maar zij zegt niet dat arbeidstekorten in sommige sectoren kunnen worden aangepakt door veel duidelijker aan jongeren te communiceren welke studierichtingen en beroepen kansrijk zijn. De informatie is weliswaar beschikbaar via de website van Samenwerkingsorganisatie Beroepsonderwijs Bedrijfsleven (SBB), maar niet heel prominent aanwezig op de websites van onderwijsinstellingen. Wij pleiten voor een continue afstemming tussen het curriculum van het praktijkonderwijs en de vaardigheden die nodig zijn op de werkvloer. Voor opleidingen met ronduit slechte arbeidsmarktperspectieven zou een numerus fixus een verbetering zijn.

Positief/twijfelachtig: minimumloon

Een hoger wettelijk minimumloon (WML) helpt om de zelfredzaamheid van mensen te vergroten en de afhankelijkheid van toeslagen te verminderen. Op macroniveau gaat dit wel ten koste van economische groei en werkgelegenheid, maar de effecten zijn naar verwachting beperkt als er geen koppeling plaatsvindt met uitkeringen.
Het CPB schat in dat verhoging van het WML met 10 procent ongeveer 90.000 banen kost en 0,3 procent groei op lange termijn. Die 10 procent wordt voor een deel al ingevuld als het minimumloon voortaan op uurbasis zou worden vastgesteld. Het wettelijk minimumloon (1.701 euro bruto per maand, per 1 juli 2021) is nu op maandbasis vastgesteld en afhankelijk van de sector staat daar een werkweek van 36, 38 of 40 uur tegenover.

Kostbaar: koppeling met uitkeringen

We betwijfelen of een koppeling van een WML-verhoging aan de uitkeringen verstandig is. De geschatte impact is dan in ieder geval een stuk forser. Een verhoging van het minimumloon met 10 procent kost dan waarschijnlijk circa 460.000 banen en 1,3 procent groei op lange termijn, vanwege een lager arbeidsaanbod. Ook is het erg duur.
Het CPB laat zien dat het voorstel van de SP voor verhoging inclusief koppeling 14 miljard euro per jaar aan extra uitkeringen kost. Een groter verschil tussen uitkering en werk vergroot juist de prikkel voor mensen om zelfredzaamheid na te streven. Een gedeeltelijke koppeling is daarom goedkoper én verstandiger.

 

Twijfelachtig: budgettair

De oproep van de SER om lastenverzwaringen en bezuinigingen te voorkomen, is te star. Om het beleid beter te richten, is het juist nodig dat er wordt nagedacht over forse budgettaire verschuivingen. Daarbij springt vooral het belasting- en toeslagenstelsel in het oog. Dit stelsel is door de veelheid aan regelingen, kortingen, aftrekposten en afbouwtrajecten verworden tot een oerwoud waar alleen gespecialiseerde juristen nog de weg in weten. Dat kan en moet echt eenvoudiger, wat diverse politieke partijen overigens ook voorstellen. Ook andere onderdelen van het belastingstelsel zijn aan een fikse opknapbeurt toe, zoals de vennootschapsbelasting (internationale belastingontwijking), de btw (hoog versus laag tarief), de vermogens(rendement)belasting en de erf- en schenkbelasting. De voorgestelde verzilverbare heffingskortingen en een eenvoudiger socialezekerheidsstelsel zijn naar onze mening verstandige keuzes. Een grondige versimpeling biedt daarnaast ruimte om de (semi-)publieke sector te versterken zonder dat daar per se extra geld voor nodig is. Uitvoeringsorganisaties kunnen zich dan meer richten op hun kerntaken, wat de publieke dienstverlening ten goede komt, bijvoorbeeld doordat er meer ruimte komt voor maatwerk.

Negatief: structurele arbeidsduurverkorting en structurele TOZO

Tot slot stelt de SER voor om het mogelijk te maken via overheidswege een compensatieregeling in het leven te roepen om de arbeidsduur met maximaal 20 procent te verkorten. De regeling gaat direct in en achteraf wordt getoetst op juist gebruik, gaat niet ten koste van WW-rechten, het loon wordt volledig doorbetaald en afspraken over scholing tijdens de arbeidsduur worden ‘in overleg’ gemaakt. Hier lezen wij dus geen verplichting in.

Dit interpreteren we als een structurele arbeidsduurverkortingsmaatregel, vergelijkbaar met een structurele NOW of deeltijd-WW. Dat lijkt ons een slecht plan, zoals wij in onze column over dit onderwerp al schreven. Het doel van werktijdverkortingsmaatregelen is om bedrijven te helpen om een periode van kortstondige vraaguitval te overbruggen, zoals de financiële crisis van 2008/2009 of de coronacrisis, door gedeeltelijke tegemoetkoming in de loonkosten. Het idee is dat hiermee banen worden behouden, waarmee ook ontslagkosten worden voorkomen. Bovendien zou het bedrijven in staat stellen om zonder wervingskosten hun productie op te schalen wanneer de vraag weer aantrekt. Er zijn studies die aantonen aan dat werktijdverkortingsmaatregelen kunnen helpen om banen in een periode van economische crisis te behouden (zie bijvoorbeeld OESO, 2011; Boeri en Bruecker, 2011). Hierbij gaat het vaak om de bruto-effectiviteit van de maatregelen: hoeveel banen zijn behouden. Een belangrijk aspect hierbij is ook dat overheden via financiële steunmaatregelen willen voorkomen dat een economische crisis omslaat in een financiële crisis.

Het aantonen van de netto-effectiviteit van werktijdverkortingsmaatregelen is echter veel lastiger. Met netto-effectiviteit bedoelen we dat gebruikers (doelgroep) van de werktijdverkortingsmaatregelen een gunstigere omzet- of werkgelegenheidsontwikkeling laten zien dan vergelijkbare niet-gebruikers (controlegroep). Deze onderzoekaanpak is vergelijkbaar met het testen van een geneesmiddel. Uit zowel de evaluatie van de deeltijd-WW en bijzondere werktijdverkortingsmaatregel (bijzondere wtv) in Nederland uit 2012, als de Duitse ‘Kurzarbeit’, kon de netto-effectiviteit niet worden aangetoond. De OECD concludeert zelfs dat de netto-effectiviteit van werktijdverkorting op de werkgelegenheid na de financiële crisis wel eens negatief zou kunnen zijn.

Verstoring arbeidsmarkt

Los van de effectiviteitsvraag van werktijdverkortingsmaatregelen verstoort het structureel maken of te lang inzetten van dit soort maatregelen het functioneren van een arbeidsmarkt. Werktijdverkortingsmaatregelen kunnen ervoor zorgen dat bedrijven hun personeel te lang vasthouden in banen die niet levensvatbaar zijn, terwijl snelgroeiende productieve bedrijven niet aan geschikt personeel kunnen komen (zie Cooper, Meyer en Schott, 2017; Giupponi en Landais, 2019; Biancardi, Lucifora en Origo, 2020). Er zijn diverse studies die aantonen dat arbeidsmarktdynamiek van fundamenteel belang is voor de arbeidsproductiviteitsgroei van een land (zie bijvoorbeeld Decker et al., 2017; Martin en Scarpetta, 2012).

Structurele werktijdverkorting is ook niet in het belang van werknemers. In de voorgestelde SER-variant daalt het salaris bij de inzet van werktijdverkorting niet, waardoor bij werknemers de prikkel ontbreekt om een baan elders te zoeken. Dit is gunstig bij een kortdurende crisissituatie, maar op de lange termijn gaat dit ten koste van hun eigen inzetbaarheid. Overigens is er wel een prikkel voor de werkgever, want deze moet zelf een deel van de weggevallen uren betalen.

Een aanvullend probleem is dat een brede toepassing van werktijdverkorting leidt tot bevoordeling van activiteiten met sterk fluctuerende inkomsten. In plaats van dat deze bedrijven in goede tijden hogere marges realiseren om buffers op te bouwen voor tijden met minder opdrachten, vult de overheid de inkomsten in slechte tijden aan. Dit leidt tot te lage prijzen van producten in deze sectoren en tot maatschappelijke kosten die niet worden ingeprijsd. Feitelijk loop je hiermee een risico op ‘privatizing the gains, socializing the losses’.

Kwetsbare groepen

Er zijn uiteraard gevallen denkbaar waarbij werktijdverkortingsmaatregelen nuttig kunnen zijn, zoals bij oudere werknemers of mensen met een beperking. Voor hen kan werktijdverkorting of deeltijd-WW een manier zijn om begeleiding van werk naar werk te realiseren, zonder dat zij extra worden gestigmatiseerd door het label ‘werkloos’. Maar hier zijn andersoortige maatregelen, zoals een mobiliteitsbonus, wellicht effectiever om de positie van ouderen en kwetsbaren op de arbeidsmarkt te verbeteren dan werktijdverkortingsmaatregelen. De SER heeft veel aandacht voor begeleiding van werk naar werk (VWNW) en pleit voor een betere UWV-dienstverlening aan werkzoekenden. Daarnaast zou er ook meer aandacht kunnen komen voor betere begeleiding en ontzorging van werkgevers, vooral in het MKB. Zo zijn kleinere werkgevers vaak niet goed op de hoogte van de voorzieningen die zij kunnen benutten om de werkplek aan te passen voor medewerkers met een beperking. Kleine werkgevers hebben ook geen vast aanspreekpunt bij het UWV – iets waar zij baat bij kunnen hebben op het moment dat zij te maken krijgen met een werknemer voor wie deze voorzieningen relevant zijn.

Structurele TOZO

Behalve werktijdverkorting voor werknemers geeft de SER aan dat de huidige crisismaatregel voor zelfstandigen, de TOZO, aanknopingspunten biedt voor een sociaal vangnet voor zelfstandigen. Net als bij structurele arbeidsduurverkortingsmaatregelen zien we hier een groot risico op 'privatizing the gains, socializing the losses'. Zelfs al financieren zelfstandigen een dergelijke regeling geheel zelf, dan nog kan een dergelijke regeling structureel worden gebruikt door zelfstandigen die een structureel ontoereikend businessmodel hebben en onder de normale ‘tucht van de markt’ iets anders zouden zijn gaan doen.

Slotsom

Het Ontwerpadvies bevat een beschrijving op hoofdlijnen van een breed pakket aan overwegend positieve maatregelen.

Als het nieuwe kabinet het gehele pakket aan maatregelen met daadkracht oppakt en efficiënt uitvoert, denken wij dat dit kan leiden tot een arbeidsmarkt die meer zekerheid biedt voor werkenden, een gelijker speelveld voor ondernemers met en zonder personeel en een duurzamere en innovatievere economie.

Bij een aantal ideeën plaatsen wij kritische kanttekeningen, en wij signaleren ook een aantal gemiste kansen. Een structurele en collectief gefinancierde regeling voor werktijdverkorting en een ‘structurele TOZO’ kennen op den duur meer nadelen dan voordelen. Veel hangt echter af van de precieze uitwerking van zo’n regeling: hoe gerichter hoe beter. Wanneer de plannen uit het SER-advies worden opgenomen in een regeerakkoord, zal een verdere detailuitwerking volgen. Daarmee zal wellicht een deel van onze zorgen weer verdwijnen.

Voetnoot

[1] Het betreft een vaste korting van 14 procent. Dit verlaagt de belastingdruk en vergroot via die weg de prikkel om tijd/geld te steken in een onderneming.

Delen:
Auteur(s)
Hugo Erken
RaboResearch Nederland, Economie en Duurzaamheid Rabobank KEO
06 2223 1650
Leontine Treur
RaboResearch Nederland, Economie en Duurzaamheid Rabobank KEO
06 1024 5424
Frank van Es
RaboResearch Nederland, Economie en Duurzaamheid Rabobank KEO
06 1082 0318

naar boven