RaboResearch - Economisch Onderzoek

Gemeten woningtekort zegt weinig over werkelijke schaarste

Themabericht

Delen:

Eerder verschenen in ESB (alleen voor abonnees)

  • Het door ABF bepaalde woningtekort speelt een belangrijke rol in het woonbeleid, maar kent een aantal tekortkomingen. Zo houdt de methode geen rekening met prijsvorming op de woningmarkt
  • De woonsituatie van huishoudens is geen geschikt instrument om de werkelijke behoefte aan woningen te meten, omdat deze mede het gevolg is van de schaarste
  • In plaats van alleen een fysieke benadering vereist een goede meting van het tekort een economische benadering. Het verband tussen het aanbod van woningen en de betaalbaarheid daarvan voor verschillende groepen staat hierbij centraal
  • Door gebrek aan alternatieve meetmethoden is de werkelijke omvang van het woningtekort onbekend

In de beleidsdiscussie over de woningschaarste speelt het door ABF becijferde statistisch woningtekort een belangrijke rol – in 2021 geraamd op circa 279.000 woningen (ABF, 2021). Het Rijk gebruikt het statistisch woningtekort als indicator voor de spanning op de woningmarkt (Ministerie van BZK, 2021). Het tekort speelt ook een belangrijke rol in het beleid van lagere overheden (Michielsen et al., 2019). Via provinciale ruimtelijke verordeningen zijn gemeenten verplicht om hun woningbouwplannen te toetsen aan de woningbehoefte.

De term woningtekort suggereert dat dit het aantal woningen is dat Nederland te kort komt: het aantal woningen dat moet worden bijgebouwd zodat er voldoende van zijn. ABF pleit zelf voor een streeftekort van 2 procent van de woningvoorraad voor een woningmarkt die in balans is (ABF, 2021; Ministerie van BZK, 2021). Het gemeten tekort kan echter niet op deze manier worden geïnterpreteerd, door methodologische beperkingen en doordat een koppeling met expliciete doelstellingen op het gebied van betaalbaarheid ontbreekt. De maatstaf van ABF is weliswaar gecorreleerd aan de woningschaarste, maar het absolute aantal woningen dat uit de methode komt is arbitrair. Dit geldt ook voor doelstellingen van woonbeleid die zijn uitgedrukt in termen van het zo becijferde woningtekort.

Figuur 1: Reële huizenprijzen en huren, 2014–2021
Figuur 1: Reële huizenprijzen en huren, 2014–2021Bron: CBS (huizenprijzen) en NVM (huren vrije sector)

De focus bij de berekeningen van ABF ligt op het fysieke probleem van woningschaarste. Maar woningschaarste is naast een fysiek vraagstuk ook een economisch vraagstuk, ook al wordt dat niet altijd als zodanig benaderd. Voor starters en huishoudens met een laag of middeninkomen is het de afgelopen jaren steeds lastiger geworden om binnen hun budget een geschikte woning te kopen of te huren. De sterk gestegen huren en huizenprijzen laten zien dat de vraag naar woonruimte veel sterker is gestegen dan het aanbod. Sinds 2014 zijn de reële huizenprijzen met 48 procent gestegen en de aanvangshuren in de vrije sector met 33 procent (figuur 1). Het gevolg is een toenemende tweedeling op de woningmarkt, waarbij huurders die zijn aangewezen op de vrije sector een steeds groter gedeelte van hun inkomen kwijt zijn aan wonen (of zich geen zelfstandige woning kunnen veroorloven) en waarbij het voor starters steeds lastiger is geworden om een eigen woning te kopen.

Omdat passende woonruimte erg belangrijk is voor mensen, en bovendien een grondrecht, zijn er extra woningen nodig zodat huishoudens binnen hun budget wel weer een geschikte woonruimte kunnen vinden. De cruciale vraag is hierbij hoeveel woningen er nodig zijn om de woningschaarste zodanig te laten dalen dat wonen weer betaalbaar wordt. Dit probleem kent een politieke dimensie (wat mag wonen kosten, waar, en voor wie?), en vereist ook inzicht in de relatie tussen het woningaanbod en de betaalbaarheid van woonruimte.

Achtergrond

In vergelijking met andere landen is het woningaanbod in Nederland inelastisch (zie bijvoorbeeld Caldera en Johansson, 2013). Dit betekent dat als de vraag stijgt, bijvoorbeeld door bevolkingsgroei of een daling van de hypotheekrente, het aanbod maar beperkt toeneemt zodat huren en huizenprijzen relatief sterk stijgen. De prijselasticiteit van het woningaanbod wordt in belangrijke mate bepaald door beleid (Michielsen et al., 2017). Hoge huren en huizenprijzen zijn, op de lange termijn, voor een belangrijk deel het gevolg van een restrictief beleid dat weinig nieuwbouw toestaat (Glaeser en Gyourko, 2003). De sterke Nederlandse beleidssturing op de woningbouwproductie maakt de cijfermatige onderbouwing van dit beleid extra belangrijk.

Methode ABF

Het startpunt van de methode waarmee ABF het huidige woningtekort meet, wordt gevormd door huishoudens van 25 jaar en ouder die in een alternatieve woonvorm wonen. Hieronder vallen huishoudens die een woning delen met andere huishoudens en huishoudens die wonen in een pand dat geen woonfunctie heeft. Woningen die langer dan één jaar leeg staan, worden juist van het woningtekort afgetrokken, omdat ervan uit wordt gegaan dat deze beschikbaar zijn voor de woningmarkt. Een uitgebreide omschrijving van de methode is te vinden in ABF (2018).

Voorspellingen van het toekomstige woningtekort baseert ABF op ramingen van de ontwikkeling van de nieuwbouw en op trends op het gebied van bevolkingsgroei en huishoudensformatie. Deze demografische trends geven wel belangrijke inzichten in de ontwikkeling van de woningbehoefte over de tijd (de dynamiek), maar de becijfering van het aantal woningen dat daar bovenop nodig is om de huidige woningschaarste te bestrijden is onvoldoende gefundeerd.

De methode van ABF kent namelijk diverse methodologische beperkingen (zie Michielsen et al., 2019). Zo vallen onder huishoudens die een woning delen met een ander huishouden ook samenwonende stellen die nog niet als zodanig in de registers bekend zijn, door een huwelijk, een geregistreerd partnerschap of door samen belastingaangifte te doen. Dit levert een overschatting van het woningtekort op.

De woonvraag van leden die tot hetzelfde huishouden blijven behoren, maar graag een eigen woning zouden willen betrekken, wordt juist niet meegenomen. Hieronder vallen stellen waarvan de relatie is vastgelopen, maar die noodgedwongen nog in dezelfde woning blijven wonen, en ook meerderjarige kinderen die door de hoge huren en huizenprijzen nog bij hun ouders blijven inwonen.

Dat woningen langdurig leeg staan, betekent ten slotte dat ze – in verband met verbouw of renovatie, of omdat de eigenaar de woning om andere redenen niet in gebruik heeft – juist niet beschikbaar zijn voor bewoning. Het is dan ook onjuist om deze woningen in mindering te brengen op het woningtekort.

Het onderschatten van de vraag van mensen die samen één huishouden vormen en het overschatten van het aanbod vanuit leegstaande woningen leiden tot een onderschatting van het woningtekort, terwijl de aanname dat huishoudens niet vrijwillig een woning delen juist tot een overschatting leidt. Of het berekende tekort per saldo te hoog of te laag uitvalt, valt niet te zeggen.

Een fundamenteler probleem is dat de methode van ABF geen rekening houdt met het evenwichtskarakter van de woningmarkt en geen modellering van het verband tussen de vraag naar woningen en prijzen kent. Dit heeft gevolgen voor het huidige tekort maar ook voor de voorspellingen van het toekomstige tekort. ABF research leidt het woningtekort af van de woonsituatie van huishoudens, maar het probleem is dat deze woonsituatie juist afhankelijk is van de actuele woningschaarste. Burgers voor wie wonen betaalbaar is, zullen eerder een zelfstandig huishouden vormen en zullen eerder een tweede woning kopen. Huishoudens voor wie wonen niet goed betaalbaar is, zullen er juist – al dan niet noodgedwongen – eerder voor kiezen om bij een ander huishouden in te wonen. Via dit aanpassingsmechanisme passen de woonconsumptie van huishoudens, huren en huizenprijzen zich op termijn aan op het beschikbare aanbod.

Gegeven de marktprijs en hun budget kiezen huishoudens dus de woonvorm die hun voorkeur heeft. Bij elk niveau van schaarste zullen sommige huishoudens een woning delen, en gaan sommige jongeren snel uit huis en anderen pas op een latere leeftijd. Ook leegstand zal zich bij elk niveau van schaarste – in meer of mindere mate – voordoen. In de grote steden, waar de huren en huizenprijzen het hoogst zijn, is de langdurige leegstand zelfs relatief hoog (CBS, 2015). Weliswaar zullen de door ABF genoemde alternatieve woonvormen bij een hoog niveau van schaarste vaker voorkomen, en zal de leegstand ceteris paribus lager zijn, maar uit dit gegeven valt niet af te leiden hoeveel woningen nodig zijn om bepaalde doelstellingen op het gebied van betaalbaarheid van woonruimte te behalen. De methode leert ons dan ook weinig over het aantal woningen dat moet worden gebouwd boven op het aantal woningen dat nodig is om de demografische groei bij te benen.

Alternatieven

Voordat kan worden bepaald hoeveel woningen er nodig zijn om de woningschaarste op te lossen, moeten doelstellingen op het gebied van betaalbaarheid van woonruimte eerst expliciet worden gemaakt. Hoeveel woningen er vervolgens nodig zijn om deze doelstellingen te halen, wordt met name bepaald door de prijselasticiteit van de vraag naar woonruimte voor verschillende groepen huishoudens. Deze elasticiteit bepaalt wat er met de prijs van woonruimte gebeurt als de extra woningen die worden gebouwd om het woningtekort op te lossen op de markt komen.

Om het woningtekort betrouwbaar te kunnen bepalen, zijn dus gegevens nodig over de gevoeligheid van verschillende soorten huishoudens voor prijsveranderingen. Hierbij moet ook rekening worden gehouden met het feit dat een flink deel van de huurders is gehuisvest in de sociale huursector, waar de huren geen marktprijzen weerspiegelen. De prijselasticiteit van de vraag naar woonruimte is weliswaar al vaak onderzocht, maar schattingen van deze elasticiteit lopen sterk uiteen – zowel tussen verschillende studies als binnen studies tussen verschillende typen huishoudens. Vanuit de wetenschappelijke literatuur weten we wel dat de prijselasticiteit van de vraag naar woonruimte – net als de aanbodselasticiteit – laag is. Doorgaans worden elasticiteiten tussen 0 en -1 gevonden (Mayo, 1980; Hanushek en Quigley, 1980; Ermisch et al., 1996; Barrios García en Hernández, 2008). De implicatie van deze lage elasticiteiten is dat een verandering van de woningvoorraad gepaard gaat met een relatief grote verandering van markthuren en huizenprijzen. Inzichten uit deze literatuur laten zich echter lastig vertalen naar de Nederlandse context.

Om te kunnen bepalen hoe markthuren en huizenprijzen in Nederland samenhangen met het aantal beschikbare woningen is extra onderzoek nodig. Zolang we niet weten hoe deze relatie er precies uit ziet, en expliciete doelstellingen op het gebied van betaalbaarheid ontbreken, hebben we als maatschappij feitelijk geen benul van de werkelijke omvang van het woningtekort.

Literatuur

ABF, 2018, Woningtekort: een nieuwe benadering van een actueel probleem. Delft: ABF Research.

ABF, 2021, Vooruitzichten bevolking, huishoudens en woningmarkt – Prognose en scenario’s 2021-2035. Delft: ABF Research.

Barrios García, J.A. en R. Hernández, 2008, Housing demand in Spain according to dwelling type: Microeconometric evidence. Regional Science and Urban Economics, 38, pp. 363–377.

Caldera, A. en A. Johansson, 2013, The price responsiveness of housing in OECD countries, Journal of Housing Economics, 22, pp. 231–249.

CBS, 2015, Leegstaande woning: wel of niet beschikbaar voor de woningmarkt? 

Ermisch, J.F., J. Findlay en K. Gibb, 1996, The price elasticity of housing demand in Brittain: Issues of sample selection. Journal of Housing Economics, 5, pp. 64–86. 

Glaeser, E.L. en J. Gyourko, 2003, The impact of building restrictions on housing, Economic Policy Review, June 2003, pp. 21-39.

Hanushek, E.A. en J.M. Quigley, 1980, What is the price elasticity of housing demand? The Review of Economics and Statistics, 62, pp. 449–454.

Mayo, 1980, Theory and estimation in the economics of housing demand. Journal of Urban Economics, 10, pp. 95–116.

Michielsen, T.O., S.P.T. Groot en R. van Marseveen, 2017, Prijselasticiteit van het woningaanbod. CPB Notitie. Den Haag: CPB.

Michielsen, T.O., S.P.T. Groot en J. Veenstra, 2019, Het bouwproces van nieuwe woningen. Den Haag: CPB. 

Ministerie van BZK, 2021, Staat van de Woningmarkt, Den Haag: Ministerie van BZK. 

Delen:
Auteur(s)
Stefan Groot
RaboResearch Nederland, Economie en Duurzaamheid Rabobank KEO
06 2150 7715

naar boven