RaboResearch - Economisch Onderzoek

Regionaal beleid voor productiviteit en brede welvaart

Special

Delen:
  • De regionale verschillen, in productiviteit en brede welvaart, in Nederland zijn aanzienlijk en nemen toe
  • Productiviteit en brede welvaart in regio’s hangen niet samen. We onderkennen vier typen regio’s naar hoogte van de productiviteit en brede welvaart
  • Regio’s staan voor verschillende opgaven. Gericht op de combinaties tussen het verzilveren van economische potentie, het ontwikkelen van nieuwe economische groeipaden én het borgen en verbeteren van de brede welvaart in het gebied
  • Dat vergt regionaal beleid met een eigen karakter

Nederland: een klein land met grote ruimtelijk economische variatie

Achter macro-economische ontwikkelingen gaat een grote regionale dynamiek schuil, voor een belangrijk deel ingegeven omdat economieën voor hun functioneren sterk van geografische omstandigheden afhankelijk zijn (Garretsen et al., 2013). De kwaliteit van het regionale ondernemerschapsklimaat speelt daarbij een belangrijke rol, en is de afgelopen decennia belangrijker geworden (Oevering & Raspe, 2020Raspe, 2019). Het bruto regionaal product per baan, een maat voor productiviteit, verschilt daardoor sterk tussen de verschillende regio’s in het land.

Deze regionale variatie zien we ook terug als we naar brede welvaart kijken; ‘wat mensen van waarde vinden’, breder dus dan alleen naar economische productie. Hier gaat het om aspecten als baanzekerheid, persoonlijke ontwikkeling, gezondheid, sociale contacten, veiligheid, milieukwaliteit en geluk of tevredenheid. Het verbreden van het begrip ‘welvaart’ verlegt de blik naar burgers en de omstandigheden waarin ze leven (Stiglitz et al., 2009). Voor deze aspecten speelt de regio waarin mensen wonen en werken een cruciale rol (Raspe & Stam, 2019). Veel van de welvaart die mensen ervaren, komt voort uit de interactie met hun directe omgeving. Of mensen een baan, een goede school voor hun kinderen of adequate zorg kunnen vinden, wordt immers allemaal voor een belangrijk deel bepaald door waar ze wonen (OESO, 2014).

In deze Special staat de geografie van onze economie centraal: oftewel regio’s in Nederland, hun economische prestaties en de welvaart van de bevolking. Door zowel economische productiviteit als brede welvaart te belichten, krijgen we zicht op de verschillende opgaven waar regio’s voor staan in een breed welvaartperspectief.

Regionale productiviteit en brede welvaart

Stedelijke regio’s worden ook wel de motoren van economische groei genoemd (Raspe e.a., 2019). Veel van de factoren die belangrijk zijn voor de economische groei van bedrijven, komen daar samen. Denk aan voordelen die samenwerkende bedrijven in clusters hebben, de dynamiek van ondernemerschap, de kwaliteit van de beroepsbevolking, de aanwezigheid van kennisinstellingen, beschikbaarheid van kapitaal en de fysieke bereikbaarheid van de regio. Maar het gaat ook om de organisatie van beleid waarin overheden, bedrijven en kennisinstellingen met elkaar samenwerken.

En steeds belangrijker ook de kwaliteit van de woonomgeving en leefklimaat, met allerlei voorzieningen en ontmoetingsplekken die interacties faciliteren. Bedrijven halen daardoor voordelen uit de schaal en diversiteit van hun omgeving, waarbij kennis-spillovers – overdracht van kennis tussen bedrijven door samenwerking en uitwisseling van personeel – steeds centraler komen te staan. Juist omdat bedrijven steeds afhankelijker zijn geworden van relaties met andere bedrijven in de vorm van halffabricaten, arbeid en kennis. Deze nabijheidsvoordelen, ook wel agglomeratievoordelen genoemd, stuwen de productiviteit van bedrijven, in een geheel van raderen in de motor van economische groei, zoals we die hierboven noemden (zie Raspe e.a. 2017). Het bruto regionaal product per baan (productiviteit) is in regio’s waar deze condities goed op orde zijn – waar de raderen soepel lopen – veelal hoog. Maar het tegenovergestelde geldt ook: als het regionale ondernemerschapsklimaat niet goed op orde is, resulteert dat in een lagere productiviteit. Regionale verschillen tussen regio’s zijn daardoor de afgelopen decennia groter geworden (Oevering & Raspe, 2020).

Welvaart die we ontlenen uit economische productie is echter niet hetzelfde als ‘wat mensen van waarde vinden’, zo gaven we aan. Er is een relatie tussen productiviteit en materiele welvaart van mensen, hoewel ook over (het ontbreken van) deze relatie in de literatuur veel discussie is. De Brede Welvaartsindicator (BWI) brengt dit voor Nederland als geheel en in regio’s in kaart aan de hand van elf dimensies, die samen vrijwel alle onderdelen van wat mensen van waarde vinden, beet pakken. Welvaart in brede zin gaat dus over de baanzekerheid en het inkomen van mensen. Maar óók om niet-materiele zaken zoals onderwijs, gezondheid, de balans tussen werk en privé, veiligheid, sociale contacten, maatschappelijke betrokkenheid en milieukwaliteit. En het gaat ook om meer subjectieve zaken zoals de vraag of mensen tevreden zijn met hun leven, met hun woonsituatie en of ze gelukkig zijn. Door de elf dimensies in één indicator samen te brengen, legt de BWI niet de nadruk op één specifiek aspect van onze welvaart, maar benadrukt zij de samenhang tussen deze dimensies. Hierdoor kan worden nagegaan of welvaartsvergroting langs één dimensie niet ten koste gaat van welvaartsvermindering langs andere dimensies (Rabobank 2017).

Figuur 1 brengt de productiviteit én de brede welvaart van 40 Nederlandse regio’s in kaart. Op de horizontale as is de welvaart gemeten als productiviteit per baan en op de verticale as de brede welvaart (op basis van elf dimensies). De bolgrootte tenslotte, is de groei van het aandeel van een regio in de nationale economie op basis van werkgelegenheid.

Over het algemeen is de arbeidsproductiviteit het hoogst in de Randstad en Zuidoost-Brabant en –dankzij de concentratie van procesindustrie– Zuid-Limburg, West-Brabant en Delfzijl en omgeving. In het dunbevolkte noordoosten van het land en in Zeeland is de arbeidsproductiviteit echter relatief laag.

Maar wat blijkt als we de brede welvaart daarbij in ogenschouw nemen? Dan zien we dat de economische productiviteit in een gebied nauwelijks samenhang vertoont met het niveau van brede welvaart. De correlatiecoëfficiënt tussen beide kenmerken is praktisch ‘0’.

Er zijn dus vier typen regio’s te onderscheiden. Regio’s die hoog productief zijn, én dat weten te combineren met een hoge brede welvaart (rechtsboven in het kwadrant). Voorbeelden zijn Utrecht en Brainport Eindhoven (Zuidoost-Noord-Brabant). Opvallend is ook dat deze regio’s de afgelopen decennia tot de groeimotoren van de economie behoorden; ze wonnen aandeel in de economie. De andere groep groeiregio’s (rechtsonder in het kwadrant) zijn de economisch krachtige regio’s, maar waar de brede welvaart achterblijft. Groot-Amsterdam is zo’n voorbeeld. Een hoge productiviteit en een zeer sterke economische groei lijken hier juist ten koste te gaan van de brede welvaart. De milieukwaliteit, veiligheid en de woontevredenheid zijn bijvoorbeeld in deze regio’s negatief, en drukken de brede welvaart. In dit kwadrant zien we ook productieve regio’s met een lage brede welvaart, maar die de afgelopen decennia aandeel in onze economie verloren of daarin nauwelijks groeiden. De regio’s Rotterdam en Den Haag in de Zuidvleugel van de Randstad zijn daarvan een voorbeeld.

Het kwadrant linksboven bevat de regio’s die achterblijven in productiviteit, maar wel een hoge brede welvaart hebben. Het gebied rond Apeldoorn (Veluwe), Zuid-West-Gelderland, delen van Friesland en Drenthe, en een groot deel van Noordoost-Nederland zijn hiervan voorbeelden. Terwijl er ook een groep regio’s (linksonder in het kwadrant) is die zowel een lage productiviteit als een lage brede welvaart hebben. Arnhem-Nijmegen, Zuidoost-Zuid-Holland en West- en Midden-Brabant zijn voorbeelden, maar ook Zuidoost-Friesland en meer landelijke regio’s behoren tot deze categorie.

Kortom, in twaalf van de 40 COROP-regio’s is zowel de productiviteit als de brede welvaart relatief laag. In bijna de helft van de COROP-regio’s is de brede welvaart weliswaar relatief hoog, maar de productiviteit laag. Er zijn zeven regio’s waar de productiviteit hoger is dan gemiddeld, maar de brede welvaart lager. Tot slot zijn er drie COROP-regio’s waar zowel de arbeidsproductiviteit als de brede welvaart hoger is dan gemiddeld. Figuur 2 vat de geografie van productiviteit en brede welvaart samen in de vier typen regio’s, op basis van productiviteit en brede welvaart.

Figuur 1: Productiviteit, brede welvaart en groei in Nederlandse regio’s
Figuur 1: Productiviteit, brede welvaart en groei in Nederlandse regio’sBron: ABF, CBS, LISA; bewerking RaboResearch  
Noot: in de bijlage staan de kaarten van de individuele indicatoren: productiviteit, werkgelegenheidsgroei en brede welvaart.
Figuur 2: Productiviteit en brede welvaart per COROP-regio t.o.v. landelijke gemiddelde 2018
Figuur 2: Productiviteit en brede welvaart per COROP-regio t.o.v. landelijke gemiddelde 2018Bron: RaboResearch

Concentratie heeft voordelen en nadelen

Figuur 3: Samenhang met werkgelegenheidsdichtheid 2016-2018
Figuur 3: Samenhang met werkgelegenheidsdichtheid 2016-2018Bron: ABF, CBS

Een van de conclusies die we uit de voorgaande analyse kunnen trekken, is dat concentratie of dichtheid zowel voor- als nadelen heeft. In onze moderne economie speelt dichtheid, dus concentratie van activiteiten, een belangrijke rol. Voor ondernemingen bieden zij omvangrijke en gevarieerde markten voor de afzet van hun goederen of diensten, én voor het betrekken van arbeidskrachten en toeleveringen (de eerder genoemde agglomeratievoordelen). Onderlinge concurrentie en samenwerking door ondernemingen stimuleren de productiviteit, waardoor het beloningsniveau hoog kan zijn. Inwoners vinden er een groot, gevarieerd en lucratief aanbod van werkgelegenheid en voorzieningen (Ponds & Raspe, 2015). Figuur 3 laat de sterke samenhang zien tussen bevolkings- en werkgelegenheidsdichtheid en economische productiviteit, maar ook de voordelen van nabijheid tot voorzieningen.

Box: Nederland als dichtbevolkt land

Nederland is een van de dichtstbevolkte en meest verstedelijkte staten van Europa (Eurostat, 2020). Bijna een vijfde deel van het landoppervlak wordt op intensieve wijze[1] gebruikt. Ondanks de hoge dichtheid in Nederland variëren de wijze waarop de beschikbare ruimte wordt gebruikt en de bevolkings- en werkgelegenheidsdichtheid sterk van plaats tot plaats. Op lokaal niveau vertoont Nederland een zeer fijnmazige variatie van hoge, stedelijke intensiteit, sub-urbaan grondgebruik en groene ruimte (figuur 3). De concentratie van bevolking en werkgelegenheid is tweemaal zo sterk dan bij een gelijkmatige spreiding over het land. Hierdoor heeft het landschap in Nederland nog vaak een open karakter. Op regionaal schaalniveau is de zuidwestelijke helft van het land veel dichter bevolkt dan de noordoostelijke helft. Nederland ten zuidwesten van de lijn Alkmaar-Arnhem is goed voor driekwart van de bevolkingsomvang, werkgelegenheid en nationaal product. De noordoostelijke helft neemt een kwart van de werkgelegenheid, economische omvang en inwoners voor zijn rekening.

Figuur 4: Aantal inwoners en banen per ha 2018 in standaarddeviaties t.o.v. gemiddelde NL
Figuur 4: Aantal inwoners en banen per ha 2018 in standaarddeviaties t.o.v. gemiddelde NLBron: ABF, CBS

Tegenover de voordelen van dichtheid staat dat concentratie van inwoners en activiteiten vaak ten koste gaat van het woon- en leefklimaat. Grootstedelijke regio’s kampen met congestie, vervuiling, krapte op de woningmarkt en criminaliteit. Figuur 3 laat zien dat er nauwelijks een relatie bestaat tussen dichtheid en brede welvaart. Enerzijds zijn er dichtbevolkte regio’s met een hoge brede welvaart zoals Kennemerland, Gooi en Utrecht– en anderzijds met een lage brede welvaart – zoals Amsterdam, Rijnmond, Haaglanden. Inwoners van dunbevolkte regio’s hebben in een aantal gevallen een hoge brede welvaart – zoals Zuidwest-Friesland, Zuidwest-Drenthe – maar vaak ook een lage brede welvaart – zoals Noordoost-Nederland, Zeeuws-Vlaanderen.

Drivers van brede welvaart de afgelopen vijf jaar

Figuur 5: Bijdrage van welvaartsdimensies aan de algehele brede welvaart
Figuur 5: Bijdrage van welvaartsdimensies aan de algehele brede welvaartBron: RaboResearch

Als we de brede welvaart (nationaal) beschouwen dan zien we dat de afgelopen jaren de groei ervan weldegelijk een relatie heeft met de materiële kant van welvaart. Figuur 5 laat zien dat het verbeteren van de arbeidsmarkt, meer banen en meer inkomen, belangrijke drivers van het verbeteren van de brede welvaart waren. Hoewel de Brede Welvaartsindicator dus verder kijkt dan materiële welvaart, is de groei in de afgelopen jaren grotendeels wel materieel van aard. Een noemenswaardige daling zien we in de lagere woontevredenheid. Minder Nederlanders zijn tevreden met hun huidige woning, wat zeer waarschijnlijk te maken heeft met de beperkte mogelijkheden van vooral starters op de woningmarkt. Zij kunnen door de gestegen prijzen en aangescherpte leennormen moeilijker een eerste huis kopen (De Groot & Vrieselaar, 2019).

Tot slot zien we dat met de toegenomen materiële welvaart ook de belasting van het milieu is gestegen: voor het eerst in jaren is de concentratie van fijnstof in de lucht niet afgenomen. Dit werpt de vraag op of we in Nederland in staat zijn de toegenomen welvaart gepaard te laten gaan met minder nadelige milieueffecten.

Verschillende opgaven per type regio

Elk van de vier typen regio’s heeft zijn eigen opgaven rond economische ontwikkelingen en brede welvaart. Dit vergt specifiek regionaal beleid (Raspe, 2018).

Ten eerste staan de economisch krachtige regio’s (met een hoge productiviteit) voor de opgaven om hun groeipotentie te verzilveren en verder uit te nutten.

We zien dat in sommige van deze groeimotoren van onze economie de brede welvaart laag is. Vaak heeft dat te maken met zogenoemde agglomeratienadelen, denk aan slechtere veiligheid en milieukwaliteit, maar ook subjectief welzijn (geluk en tevredenheid) en woontevredenheid (die door de stijgende huizenprijzen onder druk kan komen te staan). De opgave is dus vooral om met een brede welvaartsagenda de groeiende economie in balans te brengen. Voor de regio’s die een hoge productiviteit en groei combineren met een hoge brede welvaart, geldt dat ze voor de opgave staan deze brede welvaart te borgen en te ondersteunen; ze moeten niet afzakken van het rechtsboven kwadrant naar rechtsonder. Bij sterke groei ligt een minder gelijkmatige verdeling van de welvaart op de loer. Inwoners gaan meer verschillen in inkomen en opleidingskansen. Door de druk op de ruimte kan ook de woontevredenheid afnemen.

Ten tweede zijn er economisch krachtige regio’s (met een hoge productiviteit), maar waar de groei de afgelopen decennia is achtergebleven. Deze regio’s staan voor de opgave zichzelf opnieuw uit te vinden en nieuwe groeipaden te ontdekken. Vaak kennen deze regio’s in hun economische structuur veel sectoren die ver in hun levenscyclus zijn. Deze regio’s zijn heel productief, maar er zijn steeds minder mensen gaan werken. We zien in figuur 1 dat deze regio’s over het algemeen ook met een achterblijvende brede welvaart hebben te maken. De opgave is dus tweeledig: economische structuurversterking én verbeteren van de brede welvaart.

Ten derde zijn er regio’s die vooral hoog scoren op brede welvaart; waar het goed wonen is, maar die weinig economische dynamiek kennen. Omdat economische ontwikkelingen via banen en inkomen een belangrijk deel van de brede welvaart zijn, is het voor die regio’s vooral belangrijk om te werken aan baanzekerheid en inkomen van hun inwoners. Aan een nieuw economisch perspectief. Tegelijkertijd met het borgen van het voorzieningenniveau. Omdat de economische basis dun is en deze regio’s ook te maken hebben met ontgroeningen en vergrijzing van de bevolking kan het draagvlak onder voorzieningen onder druk komen te staan. Voor de regio’s met weinig economische slagkracht geldt enige bescheidenheid ten aanzien van het stimuleren van de economie. Vaak is een bepaalde massa en economische structuur nodig om ook te kunnen vernieuwen. Wellicht bieden de energietransitie of de toename van de, in de regio aanwezige personen door thuiswerken, mogelijkheden voor dit nieuwe elan.

Uiteindelijk geldt voor alle regio’s dat economische groei niet het hoofddoel is. Dat is de brede welvaart. Regio’s met een lage brede welvaart (en weinig economische kracht) hebben vooral de opgave om de leefbaarheid te verbeteren. Hier speelt beleid een grote rol. Dat moet gericht zijn op verhoging van het welzijn van de bevolking door vergroting van de arbeids-, onderwijs- of maatschappelijke participatie. Verder kan verbetering van de fysieke omgeving aan de orde zijn. En vaak staan voorzieningen onder druk.

Regio’s zijn daarbij geen geïsoleerde eilanden, ze kunnen profiteren van de kracht van nabijgelegen regio’s (een borrowed-size-strategie). Goede verbindingen zijn dan belangrijk.

Conclusie

Regio’s en regionale omstandigheden waaronder bedrijven functioneren bepalen steeds nadrukkelijker het economisch succes van de regionale en nationale economie. Hetzelfde geldt voor de brede welvaart, die niet samen oploopt met de productiekant van onze economie. Steeds belangrijker wordt het daardoor om per regio een welvaartsagenda te maken en daarin te investeren, voor een vitale economie en welvaart voor de mensen. Het is belangrijk te beseffen dat de brede welvaartsagenda van elke regio verschillend is. Brede welvaart is een multidimensionaal begrip. Voor sommige regio’s kan de uitdaging in veiligheid en subjectief welzijn liggen, voor anderen in milieukwaliteit en gezondheid.

Literatuur

Badir, M., B. van Bavel, S. Hardeman en A. Rijpma (2017), De Brede Welvaartsindicator 2017: grote regionale verschillen in brede welvaart, Utrecht: Universiteit Utrecht en RaboResearch

Garretsen, H., P. McCann, R. Martin en P. Tyler (2013) The future of regional policy. Cambridge Journal of Regions, Economy and Society, 6(2), 179–186

Groot, C. de, en N. Vrieselaar (2019), Koelere bries op huizenmarkt, maar aspirant-koopstarters komen intussen ton te kort voor doorsnee huis, Utrecht: RaboResearch.

OESO (2014) How’s life in your region? Measuring regional and local well-being for policy making. Parijs: OESO.

Oevering, F en O. Raspe (2020) Regionaal-economische verschillen fors toegenomen, Utrecht: RaboResearch

Ponds, R. en O. Raspe (2015), Agglomeratievoordelen en de REOS, Utrecht: Atlas voor Gemeenten, Den Haag; Planbureau voor de Leefomgeving

Raspe, O. (2019), De regio als spin in het web van innovatie en groei, Me Judice, 4 oktober 2019

Raspe, O. en E. Stam (2019) Brede welvaart in de regio verdient meer aandacht, ESB, 104(4772S), 11 april 2019

Raspe, O. (2018), Briefadvies over regionaal beleid, Den Haag: Planbureau voor de Leefomgeving

Raspe, O., M. van den Berge en T. de Graaff (2017) Stedelijke regio’s als motoren van economische groei. Den Haag: Planbureau voor de Leefomgeving

Stiglitz, J., A. Sen, J.-P. Fitoussi (2009) The Measurement of Economic Performance and Social Progress Revisited, nr 2009-33, Paris: OFCD

Bijlage: kaarten economische groei, productiviteit en brede welvaart

De afgelopen 25 jaar nam de concentratie van bevolking, werkgelegenheid en productiewaarde sterk toe; sinds 1995 met respectievelijk 3, 9 en 15 procent (gemeten op het niveau van 40 COROP-regio’s). De regio Amsterdam ging wat betreft bruto toegevoegde waarde en werkgelegenheid aan kop qua stijging van het aandeel in onze economie, op afstand gevolgd door Zuidoost-Brabant, Utrecht en een aantal regio’s ten oosten van de Randstad (figuren 1 en 2). We zien dus dat vooral de Noordvleugel (Amsterdam en Utrecht) en de oostflank (Veluwe, Rivierenland) van de Randstad en Oost-Brabant, (Eindhoven) de belangrijkste motoren van onze economie zijn geworden. Hier staat tegenover dat 70 procent van de COROP-regio’s hun aandeel in het nationale totaal zag afnemen.

Opvallend is dat de Zuidvleugel van de Randstad de afgelopen kwart eeuw een forse veer heeft gelaten, zowel qua aandeel in het bnp als in de werkgelegenheid. Groot-Rijnmond was hier qua ontwikkeling van de werkgelegenheid een uitzondering. Verder wisten ook Zuid- en Noord-Limburg, Noord-Friesland, Zeeuws-Vlaanderen en de Achterhoek het groeitempo van de succesregio’s elders in het land niet bij te houden. Hun aandeel in de economie kromp zowel in termen van werkgelegenheid als van toegevoegde waarde. In het algemeen zien we dat de perifere delen van het land hun aandeel in de economie verliezen, terwijl stedelijke regio’s hun aandeel doorgaans zien toenemen. Maar de triomf van de stad geldt niet overal. Naast de regio Den Haag zijn ook Arnhem/Nijmegen en Zuid-Limburg voorbeelden van stedelijke regio’s die hun aandeel in de economie zagen dalen.

Figuur 6 en 7 laten de economische dynamiek van regio’s over de afgelopen decennia zien. Figuur 8 toont de stand van de arbeidsproductiviteit. Figuur 9 laat de verschillen zien in brede welvaart. De vier figuren vormen de ingrediënten van figuur 1 en zijn de basis voor de typologie van regio’s.

Figuur 6: Ontwikkeling aandeel in bnp 1995-2017
Figuur 6: Ontwikkeling aandeel in bnp 1995-2017Bron: CBS
Figuur 7: Ontwikkeling aandeel in werkgelegenheid 1995-2017
Figuur 7: Ontwikkeling aandeel in werkgelegenheid 1995-2017Bron: CBS
Figuur 8: Afwijking arbeidsproductiviteit van landelijke gemiddelde in standaarddeviaties 2018
Figuur 8: Afwijking arbeidsproductiviteit van landelijke gemiddelde in standaarddeviaties 2018Bron: CBS, RaboResearch
Figuur 9: Afwijking brede welvaart van landelijke gemiddelde in standaarddeviaties 2018
Figuur 9: Afwijking brede welvaart van landelijke gemiddelde in standaarddeviaties 2018Bron: RaboResearch


Voetnoot

[1] Deze ruimte is speciaal ingericht om plaats te bieden aan menselijke activiteiten –wonen, werken, mobiliteit, recreatie– en is hierom vaak bebouwd of op een andere wijze van verharding voorzien.

Delen:

naar boven