RaboResearch - Economisch Onderzoek

Depositogarantie en resolutie: wat is het, hoe werkt het achter de schermen en wanneer wordt het ingezet?

Special

Delen:
  • Veel mensen denken dat depositogarantie door de overheid wordt gedekt
  • Dit is een misverstand, zowel het DGS als afwikkelen van probleembanken via bail-in wordt door de banken en hun vermogensverschaffers gedragen
  • De kans dat de overheid een probleembank moet redden, is vandaag de dag een stuk kleiner dan tien jaar geleden

Inleiding

Sinds 1978 kent ons land een zogeheten Depositogarantiestelsel (DGS). Decennialang leidde dit een stil en relatief anoniem bestaan, totdat het in 2005 werd geactiveerd bij het faillissement van Bank van der Hoop. In de crisis van 2008 kwam het DGS verder in het middelpunt van de belangstelling te staan, toen ook in ons land meerdere banken moesten worden gered, waarbij in een aantal gevallen het DGS werd geactiveerd.

In 2008 werd ook besloten om de dekking van het DGS Europabreed te verhogen naar 100.000 euro per depositohouder per bank. Dit betekent, dat voor iedere depositohouder[1] die zijn geld (incl.  betaalrekeningen) bij een bank op een rekening heeft staan, geldt dat in het geval dat die bank in de problemen komt, dit geld tot een bedrag van 100.000 euro door het DGS is gedekt. Dit is inmiddels genoegzaam bekend, voor details wordt verwezen naar de voorlichting hierover van DNB en de banken.

Het instellen van een DGS brengt voordelen, met name geeft het zekerheid aan spaarders, en helpt daarmee het voorkomen dat mensen massaal hun geld bij hun bank gaan ophalen, een zogeheten bank run. Er zitten ook bepaalde nadelen aan voor de financiële stabiliteit. Ook dit alles is goed beschreven in de vakliteratuur (Bikker en Prast, 2001; Groeneveld, 2009). Wat minder bekend is, is hoe het DGS achter de schermen werkt. In het publieke debat blijkt regelmatig dat mensen denken dat het DGS een overheidsgarantie betreft. Dit is onjuist, het DGS wordt gedekt door de bancaire sector zelf. Dit is uitdrukkelijk opgenomen in de Wet Financieel Toezicht (Artikel 3:259 lid 2 Wft). Ook blijkt niet voor iedereen duidelijk wanneer het DGS wel, en wanneer het niet wordt aangesproken.

Op dit moment loopt een debat over hoe het verder moet met Europa, inclusief het afronden van de derde pijler van de Bankenunie, te weten EDIS (European Deposit Insurance Scheme, het beoogde Europese DGS dat op termijn de nationale stelsels moet vervangen). In dit debat leiden dergelijke misverstanden soms tot verwarring. Om deze reden ga ik eerst in op de werking van het DGS achter de schermen.[2] Wie garandeert wat en wat gebeurt er als het DGS te klein is om het spaargeld van een faillerende bank te garanderen? Ik zal eerst de omstandigheden beschrijven waarin het DGS kan worden geactiveerd. Daarna ga ik in op de situatie in Nederland zoals die op dit moment bestaat. Vervolgens beschrijf ik beknopt hoe het EDIS in de toekomst moet gaan werken.

Daarna bespreek ik wat de gang van zaken is als een grote bank in de problemen dreigt te komen. Dan is de kans groot dat een bank niet ‘gewoon’ failliet gaat, maar in resolutie gaat. Dan gelden andere spelregels en is de kans dat het DGS moet worden geactiveerd klein.

Het zal blijken dat het DGS, in combinatie met andere toezichtwetgeving, er aan bijdraagt dat de belastingbetaler bij een volgende bankencrisis aanmerkelijk beter beschermd is dan bij de bankencrisis van 2008.

Wanneer wordt het DGS geactiveerd?

Het Nederlandse DGS wordt geactiveerd als (kort gezegd) de toezichthouder, in Nederland is dat DNB, vaststelt dat een bank de bij haar aangehouden deposito’s niet terug kan betalen of een bank failliet wordt verklaard. Het is dus niet zo dat het DGS wordt gebruikt voor iedere bank met een liquiditeitsprobleem. Het liquiditeitsrisico is één van de grootste risico’s die banken lopen, maar een bank met een liquiditeitsprobleem is niet per definitie een betalingsonmachtige bank.

Vrijwel alle banken lopen namelijk liquiditeitsrisico. Dit heeft zijn oorzaak in het feit dat de bancaire activa (de bezittingen van de bank, veelal met name leningen aan klanten) in het algemeen een langere looptijd hebben en minder liquide zijn dan de passiva (de verplichtingen, waaronder het girale geld en het direct opvraagbare spaargeld). Dit is een uitvloeisel van de zogeheten looptijdtransformatiefunctie van de bank (Boonstra, 2018). Een bank is illiquide als er meer geldopnames worden gedaan dan zij aan liquiditeitsbuffers aanhoudt, onder andere bestaande uit liquiditeit bij de centrale bank. Of een bank al of niet levensvatbaar (solvabel) is, hangt daarentegen af van haar verdienvermogen en de kwaliteit van haar activa. Vaak zie je dat een bank waarvan de levensvatbaarheid in twijfel wordt getrokken ook illiquide raakt als vermogensverschaffers zich terug trekken.

Maar zoals gezegd kan in beginsel iedere gezonde bank op enig moment met een liquiditeitstekort worden geconfronteerd. In dat geval staan voor haar de volgende opties open:

  1. De bank trekt liquiditeit aan op de geldmarkt. Dit is de dagelijkse gang van zaken.
  2. Als een bank om wat voor reden dan ook geen liquiditeit in de markt kan krijgen, bijvoorbeeld doordat andere banken geen vertrouwen in de betreffende bank meer hebben, kan deze terecht bij de centrale bank in haar rol als Lender of Last Resort (LOLR). Die verschaft haar dan liquiditeit (Emergency Liquidity Assistance, of ELA) onder de marginale beleningsfaciliteit. De bank betaalt daarop een relatief hoge rente en zij kan alleen geld van de centrale bank lenen tegen onderpand. Onder het huidige toezichtregime moet een bank genoeg liquiditeit (of kwalitatief hoogwaardig en liquide onderpand) op de balans hebben om gedurende 30 dagen een liquiditeitsuitstroom te kunnen opvangen. Deze verhouding is de zogeheten Liquidity Coverage Ratio (LCR). Gedurende deze periode kan de centrale bank uitmaken of een bank inderdaad levensvatbaar is of niet en, indien nodig, het DGS activeren. 

Het activeren van het DGS gaat dus alleen spelen op het moment dat de bank failliet of niet levensvatbaar is. Net als andere bedrijven moet een niet-levensvatbare bank in beginsel failliet kunnen gaan. Voor systeembanken is, vanwege de kritieke functies die zij vervullen (zoals betalingsverkeer) een ordelijk faillissement veelal niet mogelijk zonder bijkomende verstoring en schade aan de economie en de financiële stabiliteit. Met het oog op het algemeen belang is het daarom bij niet-levensvatbaarheid van een systeembank mogelijk dat deze in resolutie wordt geplaatst in plaats van een faillissement, met als doel om de continuïteit van eventuele kritieke functies  te waarborgen. Omdat dit een complex proces is moeten banken ervoor zorgen dat zij hier op voorbereid zijn en in dat kader allerlei maatregelen doorvoeren, waaronder het aanhouden van grotere buffers die geschikt zijn voor ‘bail-in’(zie verderop). Een belangrijk principe bij resolutie is namelijk dat kapitaalverschaffers en (andere) crediteuren van de bank - en dus niet de overheid en daarmee de belastingbetalers - de lasten hiervan dragen. Met het continueren van de kritieke functies en omdat in resolutie door het DGS gedekte deposito’s in principe buiten schot blijven, wordt het DGS in beginsel niet geactiveerd. Het beslisproces over het wel of niet activeren van het DGS staat weergegeven in figuur 1. Over resolutie later meer.

Figuur 1: Wanneer wordt het DGS geactiveerd?
Figuur 1: wanneer wordt het DGS geactiveerd?Bron: Rabobank

Hoe werkt het Nederlandse DGS?

Opbouw: ex-post versus ex-ante

Nederland kende tot 2008 een DGS gebaseerd op een achteraf (ex-post) gefinancierd omslagstelsel. Als een bank failleerde en het spaargeld moest worden gegarandeerd, dan werd dit achteraf door de andere banken gefinancierd. In de decennia voorafgaand aan de crisis van 2008 zijn slechts enkele kleine banken in de problemen geraakt en dit kon op deze wijze relatief eenvoudig en efficiënt, vaak zonder het DGS aan te spreken, worden opgelost. Met de crisis groeide het besef dat het wellicht beter zou zijn om over te gaan op een vooraf (ex-ante) te financieren stelsel, dat door alle Europese lidstaten, zij het met nationale discreties, moet worden ingericht.[3] Op grond van de wetgeving die hier uit voortvloeide, de zogeheten Deposit Guarantee Schemes Directive uit 2014, wordt in iedere lidstaat een fonds gevormd ter dekking van het DGS. Een dergelijk ex-ante gefinancierd fonds kent enkele voordelen:

  1. Alle banken (excl. de centrale bank) dragen eraan bij, ook de bank die gered moet worden. Dit is bij een ex-post gefinancierd stelsel per definitie niet het geval.
  2. Het biedt de mogelijkheid om tot premiedifferentiatie over te gaan: hoe hoger het risicoprofiel van een bank, hoe hoger de premie. Dat betekent dat banken een financiële prikkel hebben om hun risicoprofiel goed te houden. Het betekent ook, dat de meest risicovolle banken relatief de hoogste premie betalen.
  3. Fondsvorming betekent ook, dat naarmate het fonds beter gevuld is, een eventuele naheffing lager uitvalt.

Daar staat dan als nadeel tegenover dat een bank de middelen die zij moet afdragen aan het DGS-Fonds niet zelf kan aanwenden. Verder leidt een ex-ante fonds tot beheerskosten. Al met al overheerst de mening dat een ex-ante gefinancierd stelsel per saldo de voorkeur geniet.

Organisatie

In Nederland is in 2015 een Stichting Depositogarantiefonds opgericht (DGF). Dit fonds, een zelfstandige rechtspersoon en ondersteund vanuit DNB, beheert de gelden die de banken in het DGS-fonds hebben gestort. Eind 2018 was voor een bedrag van circa 1,3 miljard euro in het DGF gestort. Het streefbedrag bedraagt 0,8 procent van alle gedekte deposito’s (naar verwachting 4½ – 5 miljard euro), te bereiken in 2024 (DGF, 2019).

De bijdrage van de banken bestaat uit een basisbijdrage, aangevuld met een risico-opslag, die is gebaseerd op het risicoprofiel van de bank. De basisbijdrage van een bank wordt toegevoegd in het DGF aan haar individuele saldo.  De risico-opslagen worden toegevoegd aan het algemeen gedeelte van het DGF. Dit is van belang voor de manier waarop het fonds tot uitbetaling overgaat (zie onder). Dit alles staat uitvoerig uitgelegd in DNB & MinFin (2011).

Omdat het fonds pas in 2024 de omvang bereikt heeft van 0,8% van de gedekte deposito’s, heeft het DGS ook een kredietfaciliteit afgesloten bij de vier Nederlandse grootbanken. Deze is bedoeld om deze periode te overbruggen voor het geval dat tussen nu en 2024 het DGS in werking zou treden en de middelen in het fonds tekort zouden schieten. Deze kredietfaciliteit is € 3 miljard groot. Als deze faciliteit wordt aangewend, zal het aan de consortiumbanken worden terugbetaald met ex-post heffingen bij alle Nederlandse banken.

De door de banken in het fonds gestorte middelen worden inmiddels via verplicht schatkistbankieren aangehouden bij de Staat. Het besluit hiertoe van de Nederlandse Minister van Financiën lijkt overigens niet helemaal in lijn te zijn met het uitgangspunt van de Europese hervormingen van het financieel stelsel met onder andere als doel om de verwevenheid tussen banken en (nationale) overheden te beperken. De minister heeft in 2018 kritiek van die strekking in Kamervragen gepareerd.

Uitkering in geval van een bancair faillissement

Als een kleine, niet systeemrelevante bank in de problemen komt en deze niet preventief bij een andere bank kan worden ondergebracht, wordt deze normaal gesproken afgewikkeld. In andere woorden, de betreffende bank stevent af op een faillissement. Als dan het DGS wordt geactiveerd, zorgt DNB ervoor dat alle spaarders binnen 15 werkdagen (binnenkort te vervroegen tot 7 werkdagen) over het gedekte gedeelte van hun geld kunnen beschikken. DNB verhaalt de benodigde middelen op het DGF. Dat gaat op de volgende wijze:

  1. In eerste instantie wordt het individuele saldo van de faillerende bank bij het DGF gebruikt. Dit is de cumulatieve basisbijdrage van deze bank.
  2. Als de eerste buffer niet genoeg is, wordt het algemeen gedeelte van het DGF gebruikt. Dit zijn de cumulatieve risico-opslagen van alle aan het DGS deelnemende banken.
  3. Als ook de tweede buffer niet genoeg is, worden de individuele saldi van alle aan het DGS deelnemende banken aangeslagen.
  4. Als het DGF in zijn totaliteit te klein is, zal DNB in ieder geval tot 2024 de kredietfaciliteit opvragen.
  5. Als daarna het DGF nog steeds onvoldoende middelen heeft zal DNB alle deelnemende banken een ex post bijdrage opleggen (tot een maximum van 0,5 procent van de gegarandeerde deposito’s).
  6. Het DGF kan daarnaast alternatieve financiering aantrekken, bijvoorbeeld bij de Nederlandse Staat. Ook heeft het DGF de mogelijkheid om van andere Europese DGS-stelsels te lenen.

Tekorten van het DGF ten opzichte van het streefniveau van het Fonds als gevolg van een uitkering dienen door de (resterende) deelnemende banken weer te worden aangevuld.

Als de spaarders hun geld hebben ontvangen, kan de bank verder worden afgewikkeld. Dat betekent, dat de curatoren langzaam maar zeker alle activa van de bank van de hand doen. Daarbij hebben houders van gedekte obligaties, zoals covered bonds of pandbrieven, overigens voorrang. Hun claims op de bank zijn immers expliciet door bepaalde bancaire activa gedekt. De zogeheten niet-beklemde activa worden geleidelijk verkocht. Uit de opbrengst hiervan wordt vanwege de hoge preferentie van het DGS als één van de eersten het DGF terugbetaald.

De praktijk van recente bankfaillissementen wijst uit, dat na verloop van tijd de DGS uitkeringen geheel uit de boedel kunnen worden terugbetaald. De kans dat het DGF kredietverliezen lijdt is daarmee bijzonder klein. Dit kan mooi worden geïllustreerd aan de hand van het faillissement van DSB Bank in 2009. Toen bij dit faillissement het DGS werd geactiveerd moesten de banken voor een bedrag van in totaal circa € 3,7 miljard bijdragen ter financiering van het DGS. Inmiddels is DSB in alle rust nagenoeg afgewikkeld en blijkt dat de banken deze verplichte steun volledig terugbetaald krijgen, inclusief een deel van de gederfde rente (FD, 24 juni 2019). Het DGS is meer een middel om tijdelijk liquiditeit te geven aan gedekte spaarders dan om verliezen te dekken (Kamervragen 27 juni 2019).

Wat als een grote bank in de problemen komt?

Ook als het DGF volledig is opgebouwd, is het DGS met een omvang van 0,8% van alle gedekte deposito’s niet groot genoeg om alle deposito’s die bij een grootbank worden aangehouden te garanderen. Het DGS is dan ook niet bedoeld voor grootbanken, het is met name bedoeld om te worden ingezet als een kleinere bank serieus in de problemen komt en voor deze bank geen alternatief wordt gevonden dan hem failliet te laten gaan. Voor grote of significante banken gelden echter op grond van Europese afspraken andere spelregels[4].

Grote banken zijn vrijwel altijd systeemrelevant, wat een abrupt faillissement uitsluit. Dat zou immers teveel schade aan de economie berokkenen. In het verleden werd een faillissement van een systeemrelevante bank veelal voorkomen door een zogeheten ‘bail-out’. Bij een bail-out worden veelal de crediteuren en soms zelfs kapitaalverschaffers gedeeltelijk of geheel ontzien, en verstrekt een andere externe geldverschaffer nieuw vermogen of dekking aan de in problemen geraakte bank (door kapitaalinjecties, overnames, nationalisatie en/of het afgeven van garanties) ter voorkoming van een faillissement. Daarbij gaat het vaak om de overheid, zoals in de financiële crisis van 2008. Die situatie wordt inmiddels onwenselijk geacht. Afhankelijk van de mate waarin de overheid haar financiële steun uiteindelijk wel of niet krijgt terugbetaald, kunnen de kosten voor de overheid en daarmee belastingbetalers erg groot zijn. Het kan daarbij zelfs gebeuren dat de overheid zelf in de problemen komt als de omvang van de reddingsacties haar financiële mogelijkheden overschrijdt. Overheidssteun aan banken is daarom niet zonder risico’s. Dit gebeurde in de crisis van 2008 onder meer in Ierland en Spanje, waar de overheid het bankwezen moest redden, waarna de overheid van die landen zelf om steun moest aankloppen bij Europa. Ook wordt vanuit het oogpunt van verkeerde prikkels voor investeerders enerzijds en concurrentieverstoring anderzijds kritisch gekeken naar impliciete en expliciete staatssteun aan banken. Deze benadering wordt maatschappelijk niet meer aanvaardbaar geacht. De eventuele redding van een systeemrelevante bank wordt tegenwoordig daarom in beginsel niet meer gefinancierd via een bail-out, maar via bail-in. Dat betekent dat niet de overheid (en indirect dus ook belastingbetalers), maar de vermogensverschaffers en zo nodig crediteuren moeten opdraaien voor de kosten. Een grote bank gaat daarbij normaal gesproken niet direct failliet, maar wordt in resolutie geplaatst.

Als een systeemrelevante bank in problemen dreigt te komen leidt dit tot een intensievere betrokkenheid van de Europese Centrale Bank. Met zogeheten herstelmaatregelen (‘recovery maatregelen’) zal de bank proberen te voorkomen dat zij daadwerkelijk omvalt en in resolutie moet gaan.  Dit kan onder meer betekenen dat de bank bepaalde portefeuilles moet verkopen of de kapitaalmarkt moet aanspreken om de vermogenspositie te versterken. Indien deze maatregelen niet het gewenste effect sorteren of er niet voldoende tijd is om ‘recovery maatregelen’ uit te voeren en de bank dreigt om te vallen, kunnen de autoriteiten besluiten dat de bank in resolutie moet gaan. In dat geval gaat het toezicht over van de ECB naar de Single Resolution Board (SRB) en zal als eerst de directie van de bank worden vervangen door een team aangesteld door de SRB. Dit team zal vervolgens kijken of een private oplossing, overname door een andere, financieel gezonde bank mogelijk is en of bail-in nodig is om de systeemrelevante delen – zoals het betalingsverkeer en het aannemen en beheren van spaargeld, veilig te stellen.

Box 1: De verschillende fasen van het Europees depositoverzekeringsstelsel (EDIS) volgens het voorstel van de Europese Commissie uit 2015

Op dit moment vindt de inzet van DGS nog plaats op nationaal niveau, met inzet van nationale fondsen, zij het dat dit al wel in hoge mate onder Europese regie geschiedt. EDIS, het Europese depositoverzekeringsstelsel, bestaat nog niet. In het voorstel van de Europese Commissie is het de bedoeling dat EDIS geleidelijk wordt ingefaseerd, waarbij drie fases kunnen worden onderscheiden.

In deze drie fasen, herverzekering, medeverzekering en volledige verzekering, zou het Europees depositoverzekeringsstelsel zowel financiering verstrekken als eventuele verliezen van deelnemende depositogarantiestelsels dekken. Daarbij geldt dat de betrokkenheid van EDIS in iedere fase groter wordt. 

Fase 1: Herverzekering
In de herverzekeringsfase, die drie jaar zal duren, kan EDIS beperkte financiering aanbieden en een beperkt deel dekken van het eventuele verlies van een deelnemend depositogarantiestelsel dat is geactiveerd als gevolg van van een faillerende of in resolutie geplaatste bank. Hierbij beperkt EDIS zich tot afwikkelingsprocedures die op Europees niveau door de SRB zijn gestart. 

Fase 2:  Medeverzekering
In de medeverzekeringsfase, die volgens de plannen vier jaar zal duren, worden de deelnemende depositogarantiestelsels door het Europees depositoverzekeringsstelsel medeverzekerd. Het Europees depositoverzekeringsstelsel verstrekt nu ook financiering voor, en dekt eventuele verliezen uit, bijdragen aan nationale afwikkelingsprocedures. Hierbij neemt het aandeel dat EDIS voor zijn rekening neemt in de loop der tijd geleidelijk toe. 

Fase 3: Volledige verzekering
Na vier jaar medeverzekeren moeten de nationale DGS volledig verzekerd zijn door EDIS. Het mechanisme is hetzelfde als in de medeverzekeringsfase, maar het EDIS dekt nu een aandeel van 100 procent.

De feitelijke procedures staan elders in een hoge mate van detail beschreven. Eind 2016 heeft het Europese Parlement in haar rapport aangegeven dat, de 2e fase uit het Commissie voorstel zou moeten komen te vervallen en het intreden van de Verzekeringsfase afhankelijk moet zijn van de vervulling van een aantal strikte voorwaarden. In het Commissie voorstel was het aanvankelijk de bedoeling dat men in 2017 met fase 1 zou beginnen, waarna EDIS in 2014 de derde, finale fase zou ingaan. Maar, zoals gezegd, vooralsnog bestaat EDIS alleen op papier.

Hoe werkt resolutie?

Voordat een bank in resolutie gaat wordt, mits de omstandigheden dat toelaten, eerst een herstelfase (recovery) doorlopen. In die periode wordt eerst bekeken of een bank na herstructurering op eigen kracht verder kan. Zo niet, dan wordt voorgesteld om een bank in resolutie te plaatsen. Om een systeemrelevante bank in aanmerking te laten komen voor resolutie moet vervolgens aan drie voorwaarden zijn voldaan:

  1. De vooruitzichten voor de bank moeten aantoonbaar slecht zijn. In officiële termen: ‘the bank must be failing or likely to fail’.
  2. Er is geen zicht op een oplossing vanuit de  private sector of dat toezichtinstrumenten de situatie ten goede zal keren.
  3. Afwending van een direct faillissement via resolutie van de bank moet in het algemeen belang zijn, waarbij alleen de systeemrelevante delen van de bank moeten blijven bestaan. Het kan dus best zo zijn dat delen van de bank in faillissement gaan, maar dat de systeemrelevante processen, zoals betalingsverkeer, deposito’s en spaargeld niet mogen worden meegetrokken.

Als niet aan deze drie voorwaarden wordt voldaan gaat een bank normaal gesproken failliet en wordt mogelijk het DGS geactiveerd (zie boven). Een grote bank in problemen zal echter al snel wel aan deze criteria voldoen, vaak zijn zij immers too big to fail. In een scenario waarin een grote systeembank dreigt om te vallen, wordt deze dus in resolutie geplaatst. Het is uiteindelijk aan de Europese Resolutieautoriteit (Single Resolution Board of SRB) om in afstemming met de ECB te bepalen of resolutie aan de orde is. Figuur 2 geeft aan hoe dit besluitvormingsproces, dat in een zeer korte termijn moet zijn afgerond, verloopt.

Figuur 2: Besluitvorming rond de behandeling van een probleembank in een notendop
Figuur 2: besluitvorming rond de behandeling van een probleembank in een notendopBron: Single Resolution Board

Het doel van resolutie is om met het oog op het algemeen belang de systeemrelevante activiteiten (de kritieke functies) van een bank overeind te houden. Ook is het de bedoeling dat de financiering van de resolutie vooral van de aandeelhouders en schuldeisers van de bank in problemen en vervolgens van de sector komt in plaats van uit overheidsfinanciën. Dat kan op verschillende manieren. Alvorens de Resolutie-autoriteit één van de instrumenten ten behoeve van resolutie kan inzetten, zal eerst afschrijving en omzetting van kapitaalinstrumenten (zoals de aandelen of achtergestelde leningen die als kapitaal mogen meetellen) van de bank in problemen moeten plaatsvinden.

Is dat nog niet voldoende om de verliezen in de probleembank te dragen en de bank te herkapitaliseren dan kan één de volgende afwikkelingsinstrumenten of een combinatie daarvan worden ingezet. Ten eerste kan een bank soms na sanering en herkapitalisatie in afgeslankte vorm op eigen kracht weer verder. Die herkapitalisatie wordt gefinancierd door schuld van de bank om te zetten in eigen vermogen (bail-in), een crediteur verandert daarmee geheel of gedeeltelijk van vreemd vermogensverschaffer naar een verschaffer van eigen vermogen, bijvoorbeeld in de vorm van (nieuwe) aandelen. Het is de bedoeling dat hier geen staatssteun aan te pas komt.

Ten tweede kan een bank na sanering worden ondergebracht bij een andere, gezonde bank. Dit is bijvoorbeeld wat in 2015 is gebeurd met de Spaanse Banco Popular, die uiteindelijk is overgenomen door de grotere Banco Santander. Daarbij moesten - kort gezegd - de oorspronkelijke aandeelhouders en achtergestelde crediteuren van Banco Popular de verliezen voor hun rekening nemen en Banco Santander de herkapitalisatie.[5] Dat onderbrengen kan dus direct gebeuren bij een andere bank, maar ook bij een zogeheten ‘brugbank’. Een brugbank, veelal in handen van de overheid, is een tijdelijke oplossing om de tijd te overbruggen tussen het falen van een bank en de verkoop van deze bank aan een marktpartij.

Ten derde kunnen systeemrelevante onderdelen van een bank elders worden ondergebracht, in een zogeheten ‘vehikel voor activa- en passivabeheer’. Ook hier zet de toezichthouder een deel van de falende bank over naar een of meer andere ondernemingen. In dit geval gaat het daarbij juist om de slechte activa, zodat de bank zelf weer gezond wordt. Het grootste verschil met een brugbank is dat dit vehikel geen deposito’s bevat. Het vehikel wordt, anders dan een brugbank, niet verkocht, maar de bezittingen worden geleidelijk verkocht en uiteindelijk houdt het vehikel op te bestaan.

Slechts enkele typen schulden van de bank zijn wettelijk vooraf uitgesloten van bail-in, waaronder deposito’s die gedekt zijn door het DGS. Daarnaast bestaat een discretionaire uitzonderingsmogelijkheid die de resolutieautoriteit zo nodig kan toepassen, maar daarvoor gelden strenge eisen. Een belangrijk principe bij resolutie is dat crediteuren door de resolutiemaatregelen zoals bail-in niet slechter af mogen zijn dan zij zouden zijn geweest in de (denkbeeldige) situatie waarin de bank volgens de normale faillissementsprocedure zou zijn afgewikkeld. Dit is het ‘No Creditor Worse off’ of ‘NCWO’ beginsel. [4]

Dit alles  betekent, dat de verliezen van de bank als eerste ten laste komen van de bezitters van het eigen vermogen en de bezitters van zwaar achtergestelde schuld (afschrijving en omzetting geheten). Als vervolgens het instrument van  bail-in wordt gebruikt, komen daarna de bezitters van andere vormen van vreemd vermogen aan de beurt, met uitzondering van de eigenaren van de deposito’s die onder de dekking van het DGS vallen. Zij houden als de bank in resolutie is gewoon toegang tot hun rekening, al zal de resolutieautoriteit wel bevoegd zijn - zij het alleen tijdelijk - om als dat nodig is het dagelijkse maximaal op te nemen bedrag te beperken. Dit alles staat vereenvoudigd weergegeven in figuur 3.

Figuur 3: Een sterk vereenvoudigde bankbalans
Figuur 3: een sterk vereenvoudigde bankbalansBron: Rabobank

 Zoals eerder aangegeven  zijn gedekte deposito’s uitgesloten van bail-in en wordt bij resolutie het DGS in principe niet aangesproken. Een uitzondering is dat in de afwikkeling van het DGS een bijdrage kan worden verlangd als deposito’s voor de spaarders beschikbaar blijven (bijvoorbeeld als de deposito’s aan een andere bank worden overgedragen).

Resolutiefonds en liquiditeit

Binnen de Europese Bankenunie is een apart Europees Resolutiefonds ingesteld.[6] Dit fonds, het Single Resolution Fund of SRF, wordt net als het DGS Fonds gevoed vanuit bijdragen van het private bankwezen. Medio 2019 bedroeg de omvang van dit fonds ruim 30 miljard euro. Uiteindelijk wordt het uitgebouwd tot het equivalent van één procent van alle gedekte deposito’s (circa 55 tot 60 miljard euro). Anders dan het DGS, dat direct wordt aangesproken als een bank failleert, zit het SRF op de achterhand. Eerst worden de verliezen van een probleembank immers gedekt door de hiervoor besproken afschrijving en bail-in. Pas nadat verliezen ter grootte van 8 procent van het balanstotaal via afschrijving en bail-in zijn genomen, kan het SRF voor verschillende doeleinden een bijdrage leven om verdere resolutie te vergemakkelijken.

Box 2: Hoe groot waren de verliezen tijdens de Grote Financiële Crisis?

Om een indruk te krijgen of de bail-in buffers groot genoeg zijn, is het informatief om de feitelijke verliezen bij de Grote Financiële Crisis in de beschouwing te betrekken. De Financial Stability Board berekende dat de verliezen van probleembanken in de periode 2007 – 2010 gemiddeld 2,5 procent van de totale verplichtingen bedroegen (FSB (2015)). Voor grote, systeemrelevante banken bedroegen de verliezen minimaal 1 procent en maximaal 4,7 procent van verplichtingen, waarbij de meeste banken zich in de bandbreedte tussen 2 procent en 4 procent bevonden. Het SRF kan zoals gezegd pas worden aangesproken als verliezen ter grootte van minimaal 8 procent van het balanstotaal via afschrijving en bail-in zijn gedekt. Dit betekent dat het zelfs tijdens de crisis van 2007/8, die in historisch perspectief uitzonderlijk groot was, waarschijnlijk niet zou zijn ingeroepen. Daarbij is het ook nog eens zo, dat banken tegenwoordig aan veel scherper toezicht zijn onderworpen dan in 2007 en dat het verlies-absorberend vermogen van banken dankzij omvangrijker kapitaal en de mogelijkheid van bail-in meer dan is verdubbeld.

De bijdrage van het SRF is in beginsel gebonden aan een maximum van 5 procent van het balanstotaal van de bank. Deze eventuele ondersteuning van het SRF moet worden gezien als smeerolie voor het resolutieproces waar dat nodig is. Het fonds is niet bedoeld om verliezen van de bank op te vangen of de bank te herkapitaliseren en ook niet geschikt om aanmerkelijke liquiditeitssteun te verlenen. Voor het herkapitaliseren is er immers het bail-in instrument; om dit effectief te kunnen inzetten hebben banken ook grotere buffers die hiervoor geschikt zijn moeten opbouwen. Voor wat betreft liquiditeitssteun speelt, dat gelet op het doel en de omvang van het fonds en de wettelijke beperkingen de mate van liquiditeitssteun die het SRF kan geven beperkt is. Tegelijkertijd is ook de toegang tot noodliquiditeit bij de ECB gebonden allerlei eisen. Daardoor is naar verwachting ook deze niet of slechts in bepaalde mate beschikbaar. Dit gaat vooral spelen als de bank niet of niet meer over voldoende geschikt onderpand beschikt. Daarom kan het gebeuren dat na resolutie van een bank aanvullende liquiditeitssteun toch nodig is, mede omdat zelfs na herkapitalisatie het niet is gegarandeerd dat het (markt)vertrouwen in de bank direct hersteld zal zijn. Over de wijze waarop aan een bank tijdens en na resolutie het beste van liquiditeit zou kunnen worden voorzien, wordt in Europa nog gediscussieerd.

Tot slot

In deze Special is ingegaan op de werking van het DGS en op de vraag in welke situaties het wordt geactiveerd. Ook is beschreven op welke wijze een grote bank, als deze in problemen komt, wordt behandeld. Het DGS werd van oudsher al gefinancierd door het bankwezen (excl. de centrale bank); de grootste wijziging hier is dat ons land na 2008 is overgestapt van ex-post financiering (waarbij de voor de inzet van het DGS bij een faillerende bank benodigde middelen achteraf over de andere banken werd omgeslagen) naar risico-gewogen ex-ante financiering, waarbij alle banken bijdragen aan de opbouw van een DGF. Ook is in de loop der tijd het maximale bedrag aan spaargeld dat per rekeninghouder is gedekt door het DGS stapsgewijs verhoogd van 20.000 gulden in 1978 tot  100.000 euro vanaf 2008.

Het DGS verschaft liquiditeitssteun om de spaarders van een faillerende bank zo snel mogelijk hun geld te geven, waarna de curatoren de bank kunnen afwikkelen. Het DGS krijgt daarbij als één van de eersten zijn geld terug. Bij in problemen geraakte systeemrelevante banken, veelal grootbanken, is het DGS van beperkte betekenis. Zulke banken worden, als het niet lukt om ze direct door een andere bank te laten overnemen, in resolutie geplaatst. De sanering van de bank wordt gefinancierd via zogeheten afschrijving en omzetting mogelijk gevolgd door bail-in, wat betekent dat de verliezen eerst worden gefinancierd vanuit het eigen vermogen en, als dat te klein is, vanuit respectievelijk het achtergestelde vreemd vermogen en het overig vreemd vermogen (incl. de niet-gedekte spaargelden). Het resolutiefonds is bedoeld als ondersteuning voor het resolutieproces. Voor meer omvattende liquiditeitssteun tijdens en na resolutie wordt nog gediscussieerd wat de meest passende oplossing is.

Op dit moment speelt zoals gezegd de oprichting van het Europese DGS, EDIS. Het belang van EDIS is dat met de oprichting daarvan de Bankenunie (BU) wordt gecompleteerd. De eerste twee pijlers van de BU zijn al aanwezig, te weten het Single Supervisory Mechanism (SSM) en het Single Resolution Mechanism (SRM); EDIS zou de derde pijler zijn. Zoals uiteengezet in Box 1 is de instelling van EDIS een proces met een doorlooptijd van minstens zeven jaar, waarbij de eerste stap nog moet worden gezet. Maar ook zonder EDIS is inmiddels al een geheel aan wet- en regelgeving afgerond die er aan zal bijdragen dat een volgende bankencrisis kan worden verwerkt zonder dat een beroep op de overheid, ofwel de belastingbetalers, moet worden gedaan.

Literatuur

Prast, H. M., & Bikker, J. (2001), Doelmatigheid en rechtvaardigheid van de depositoverzekering, (Research series supervision; No. 40). Amsterdam: De Nederlandsche Bank.

Boonstra, W.W. (2018), Geld. Wat is het, wat doet het, waar komt het vandaan?, VU University Press, Amsterdam.

Carmassi, J., S. Dobkowitz, J. Evrard, L. Parisi, A. Silva, M. Wedow (2018), Completing the Banking Union with a European Deposit Insurance Scheme: who is afraid of cross-subsidisation?, ECB Occasional Paper No 208, April 2018.

Diamond, D. and Dybvig, H. (1983), “Bank runs, deposit insurance, and liquidity”, The Journal of Political Economy, Vol. 91, No 3, pp. 401-419.

Demirgüç-Kunt, A. and Huizinga, H. (2004), “Market discipline and deposit insurance”, Journal of Monetary Economics, Vol. 51, No 2, pp. 375-399.

Groeneveld, J.M. (2009), Een evenwichtiger depositogarantiestelsel, ESB 94 (4557), 3 april 2009, pp. 205 – 206.

Appendix: lijst van afkortingen

De lijst van Europese instellingen en regelingen is indrukwekkend. Met een aantal andere in dit kader relevante zaken worden zij in publicaties vaak aangeduid met een afkorting. Onderstaande niet-uitputtende lijst verschaft de lezer enig inzicht. De functie van de belangrijkste op DGS en resolutie betrekking hebben afkortingen worden hier toegelicht.

BRRD                    Bank Recovery and Resolution Directive

EC                          European Commission

EU                          European Union

EMU                      Economic and Monetary Union (or Eurozone)

DGS                       Depositogarantiestelsel, Deposit Guarantee System

DGF                       Depositogarantiefonds

EDIS                      European Deposit Insurance System

ELA                       Emergency Liquidity Assistance (central bank operations as LOLR)

FSB                        Financial Stability Board

SRM                      Single Resolution Mechanism

SSM                       Single Supervisory Mechanism

LOLR                     Lender of Last Resort

ECB                        European Central Bank

Eurosystem             European Central Bank plus national central banks of Eurozone countries

ESCB                     European System of Central Banks (ECB plus all NCBs of EU)

NCB                       National Central Bank

SRB                        Single Resolution Board

Voetnoten

[1] Iedere lidstaat van de EU heeft in de loop der tijd een of meerdere depositogarantiestelsels opgebouwd. In totaal kennen de 28 lidstaten van de EU maar liefst 38 depositogarantiestelsels. Sommige waren al ex-ante gefinancierd, andere juist niet. Hoewel in 2008 op het hoogtepunt van de crisis het plafond van de dekking van het DGS overal op € 100.000 werd gebracht, zijn er nog steeds substantiële verschillen tussen de lidstaten. Zo kennen de meeste landen een aparte regeling voor zogeheten ‘tijdelijk hoge saldi’. Denk bijvoorbeeld aan de opbrengsten van de verkoop van een huis of de ontvangsten van een erfenis die kort voor de deconfiture van een bank zijn overgemaakt. Dergelijke regelingen lopen van land tot land uiteen. In Frankrijk kent men een aparte regeling voor ‘deposito’s met een sociale functie’, bijvoorbeeld voor het financieren van woningbouw. In ons land bestaat de mogelijkheid om het bij een spaarhypotheek behorende spaarsaldo weg te strepen tegen (een deel van) de hypotheekschuld. Daarmee weet een klant dat zijn reguliere spaargeld tot 100.000 euro is gedekt. Een deel van deze uitzonderingen, met name dat deel dat concurrentieverstorend kan werken, zal op termijn verder worden geharmoniseerd. Op dit moment is echter nog niet duidelijk hoe dat precies in zijn werk zal gaan.

[2]Met dank aan collega’s Maarten Constant, Björn Giesbergen, Mike Velthaak en Jan van IJperenburg voor hun commentaar op een eerdere versie. Eventuele onjuistheden in het stuk zijn geheel voor rekening van de auteur.

[3] Er zijn verschillende manieren om te bepalen of een bank significant is of niet. Er wordt onder meer gekeken naar de omvang van het balanstotaal (> € 30 mld. is significant) of het balanstotaal ten opzichte van het bbp van een land (> 20% is significant).

[4] Met dien verstande dat Santander, teneinde deze kapitaalinjectie in de nieuwe dochter te kunnen financieren, daartoe zelf ook nieuw kapitaal uit de markt aan moest trekken.

[5] Als dit NCWO beginsel is geschonden is onder bepaalde voorwaarden en tot op zekere hoogte compensatie uit het resolutiefonds (zoals het hieronder te bespreken SRF) mogelijk.

[6] Buiten de Bankenunie gaat het in de EU om resolutiefondsen op lidstaatniveau. 

Delen:
Auteur(s)
Wim Boonstra
RaboResearch Global Economics & Markets Rabobank KEO
06 5128 1405

naar boven