RaboResearch - Economisch Onderzoek

Veel van de kosten van het klimaatakkoord zullen ook over drie maanden niet duidelijk zijn

Themabericht

Delen:
  • Nederland heeft zich gecommitteerd aan het Akkoord van Parijs en aan de doelstelling om in 2030 bijna de helft minder broeikasgassen uit te stoten dan in 1990
  • Het kabinet heeft verschillende partijen gevraagd om in het Klimaatakkoord afspraken te maken om dit doel te bereiken
  • Het Ontwerp Klimaatakkoord is het resultaat van overleg tussen meer dan honderd organisaties en een belangrijke stap in het realiseren van de klimaatdoelstellingen van Nederland
  • Aan het CPB is gevraagd om de begrotings-, lasten- en inkomenseffecten van het Klimaatakkoord door te rekenen
  • De afspraken verschillen per tafel op het gebied van concreetheid, scherpte en vrijblijvendheid, wat gevolgen heeft voor de doorrekenbaarheid van het akkoord
  • Er zijn wel kosten die (deels) zijn begroot: sommige financiële en fiscale (investerings-)prikkels zijn aangegeven, bijvoorbeeld in de gebouwde omgeving en in de mobiliteit
  • Er zijn echter ook kosten die niet zijn begroot: kosten voor nieuwe taken die diverse partijen moeten oppakken, kosten voor onderzoek en wet- en regelgeving, en kosten die zijn verbonden met nog onbekende en/of onuitgewerkte maatregelen
  • Het gevolg zal zijn dat de berekeningen van het CPB complex en incompleet zullen zijn en dat aanvullend beleid van het kabinet nodig is

Het CPB rekent in het eerste kwartaal van 2019 de verwachte budgettaire effecten en de lasten- en inkomenseffecten van het Klimaatakkoord door. Wie zich in de meer dan zeshonderd afspraken van het ontwerpakkoord verdiept, beseft dat dit geen gemakkelijke taak is. Weinig kostenposten worden begroot, terwijl er voor verschillende partijen ‘verborgen’ kosten in zitten. Het zal moeilijk zijn om al deze kosten in te schatten en in veel gevallen zal pas duidelijk worden wie deze draagt als het kabinet daarover beslist.

Structuur en werkwijze van het klimaatakkoord

Het voorliggende Ontwerp Klimaatakkoord is het resultaat van een proces dat nu bijna een jaar duurt. Sinds het voorjaar van 2018 zijn op uitnodiging van het kabinet meer dan honderd organisaties (overheden, maatschappelijke organisaties, vakbonden en het bedrijfsleven) met elkaar in gesprek over wat er nodig is om de uitstoot van broeikasgassen in Nederland met tenminste 49 procent te verminderen in 2030 ten opzichte van 1990. Het polderoverleg vond plaats aan vijf sectortafels: gebouwde omgeving, industrie, landbouw en landgebruik, mobiliteit en elektriciteit. Op 21 december presenteerde de voorzitter van het Klimaatberaad, Ed Nijpels, het Ontwerp Klimaatakkoord met meer dan zeshonderd individuele afspraken van de vijf tafels en van overkoepelende thema’s.

Het akkoord is een mijlpaal voor Nederland op weg naar het halveren van onze emissie van broeikasgassen. De poging om alle maatschappelijke partijen bij deze transitie te betrekken en daardoor een breed draagvlak voor de afspraken te creëren is bijzonder. In het nieuwsbericht bij de bekendmaking van het Ontwerp Klimaatakkoord staat: “De lasten moeten op rechtvaardige wijze verdeeld worden om het draagvlak voor de transitie te behouden.” Maar geeft het Ontwerp Klimaatakkoord hierover voldoende duidelijkheid? Kunnen de kosten en lasten door het CPB op basis van dit akkoord volledig in kaart worden gebracht? Er is een grote bandbreedte waarin de afspraken per tafel en binnen een tafel op het gebied van concreetheid, scherpte en vrijblijvendheid verschillen. Dat heeft gevolgen voor de doorrekenbaarheid van het akkoord, vooral ook voor de doorrekenbaarheid van kosten en voor de toewijzing van kosten aan de verschillende maatschappelijke partijen. In dit Themabericht doen we een poging om het Ontwerp Klimaatakkoord te analyseren voor wat betreft begroting, dekking en verdeling van de kosten en lasten. De focus van deze studie ligt dus op de kosten en kijkt niet naar de baten, zowel qua reductie in CO2 (die het PBL zal berekenen) of bijvoorbeeld qua economische kansen, zoals nieuwe producten en markten voor Nederlandse bedrijven op het gebied van koolstofvrije technologieën.

Wat we wel weten: kosten die (deels) zijn begroot

Financiële en fiscale (investerings-)prikkels

Laten we beginnen met de getallen die expliciet zijn genoemd, zoals sommige financiële en fiscale (investerings-)prikkels. Voor de gebouwde omgeving zijn dat bijvoorbeeld de maatregelen om de ‘onrendabele top’ van de verduurzamingen van gebouwen te subsidiëren en om het voor gebouweigenaren en gemeenten mogelijk te maken om gebouwen van het gas los te koppelen. Als ‘onrendabele top’ worden de gebouwen beschouwd waarvan de financieringslasten bij de verbouwing hoger zijn dan de verwachte besparing op de energierekening.[1] Deze beprijzings- en subsidiemaatregelen om de onrendabele top aan te gaan zijn:

  • 100 miljoen euro/jaar ISDE subsidie;
  • 100 miljoen euro/jaar korting Verhuurderheffing voor corporaties;
  • 50 miljoen euro/jaar tot en met 2022 Energie Investeringsaftrek voor verhuurders;
  • 100 miljoen euro/jaar tot en met 2021 en 70 miljoen euro/jaar vanaf 2022 voor de wijkgerichte aanpak om van het gas af te gaan en de renovatieversneller uit de klimaatenvelop.

Daarbij valt op dat de eerste drie kostenposten geen dekking hebben. De laatste kostenpost komt uit de ‘klimaatenvelop’, een envelop van 300 miljoen euro per jaar (voor de periode van 2018 tot en met 2030, die wordt verdeeld over de vijf tafels) die in het regeerakkoord is opgenomen op de aanvullende post van het ministerie van Financiën ten behoeve van klimaat. Additioneel zal een aanpassing van de energiebelasting gas duurder en elektriciteit goedkoper maken. Daarbij wordt ervan uitgegaan dat de verandering van de energiebelasting ‘lastenneutraal’ is, oftewel dat de belastingvermindering door een lager elektriciteitstarief door de belastingopbrengst uit een verhoogd gastarief teniet wordt gedaan.

Ook voor mobiliteit heeft het Rijk middelen gereserveerd voor stimuleringsmaatregelen zoals de nieuwe SDE++: van 2020 tot 2030 is jaarlijks 200 miljoen euro beschikbaar voor mobiliteit. Bovendien is een pakket van financiële en fiscale maatregelen voorgesteld om in 2030 tot emissieloze nieuwe auto’s te komen:

  • Vrijstelling voor emissieloze auto’s van het betalen van de BPM tot en met 2024;
  • Vrijstelling voor emissieloze auto’s van het betalen van de MRB tot 2024;
  • Aanschafsubsidie voor particuliere emissieloze auto’s;
  • Verlaagde bijtelling voor zakelijke auto’s.

Deze maatregelen veroorzaken een belastinguitval van 3,9 miljard euro (tot 2025). Om dit inkomstentekort te dekken worden maatregelen in het autodomein genomen die de opbrengsten voor het Rijk verhogen, zoals verschillende innovatietoeslagen, een hogere accijns op benzine en diesel vanaf 2020 en een verhoging van het MRB basistarief voor fossiele auto’s.

Bij de industrie wordt ingezet op kostenreducties voor innovaties in plaats van op een industrie-brede CO2-prijs of het verplichte ‘van het gas af’. Voor bepaalde innovatieve technologieën worden publiek-private ‘marsroutes’ opgesteld, zoals voor waterstof, elektrificatie, carbon capture and storage/utilisation (CCS/U – opvang en opslag/gebruik van CO2), circulaire processen et cetera. In 2023 wordt hiervoor 60 miljoen euro uit de klimaatenvelop beschikbaar gesteld, oplopend naar 100 miljoen in 2030. Dit is vooral op pilots en demo’s gericht, waarbij ervan uit wordt gegaan dat de bedrijven in deze marsroutes eenzelfde bedrag investeren.

De huidige SDE+ wordt verbreed en zal als SDE++ de nu nog onrendabele CO2-reducerende technologieën in de industrie steunen. Het hiervoor voorziene SDE++ budget loopt op tot 550 miljoen euro per jaar in 2030, wat echter niet tot additionele SDE++ uitgaven buiten de al begrote bedragen zal leiden. De kosten voor de industrie worden geschat op 375 miljoen euro, waarvan 175 miljoen additioneel zijn ‘veroorzaakt’ door het Klimaatakkoord.

Tot slot speelt innovatie een belangrijke rol in het akkoord. Zo wil de Rijksoverheid in de periode 2020-2030 10-15 miljoen euro voor ‘opslag en conversie’, 30-40 miljoen euro voor waterstof en 10-20 miljoen euro voor ruimtelijke inpassing beschikbaar stellen.

Wat we (nog) niet weten: verborgen, onduidelijke kosten en onduidelijke maatregelen

Nieuwe taken voor partijen vergen capaciteit en geld

De transitie naar het emissiedoel van 49 procent reductie in 2030 vereist veel samenwerking en coördinatie tussen overheid en andere maatschappelijke partijen, zoals decentrale overheden, maatschappelijke organisaties, vakbonden en het bedrijfsleven. Daartoe zijn bij elke tafel deels zeer gedetailleerde governance- en coördinatie-afspraken gemaakt. Veel partijen moeten extra kennis en capaciteit inzetten om de afspraken na te kunnen komen.

In de gebouwde omgeving komt een groot deel van de last bij de gemeenten te liggen, vooral qua planning en uitvoering. Denk hierbij aan de opzet en uitvoering van de Regionale Energiestrategie (RES), het uitvoeren van een technisch-economische analyse om de beste alternatieve warmte-infrastructuur voor een wijk te bepalen, of het beheer van onafhankelijke (regionale) energieloketten. Om de extra kosten voor consultants, professionals en personeel te dekken stelt het Rijk in 2019-2021 in totaal 150 miljoen euro beschikbaar voor de gemeenten (in aanvulling op de al gereserveerde middelen in de klimaatenvelop[2]). Of dit bedrag voldoende is om de kosten van gemeenten te dekken, moet nog blijken. Na 2021 zal nog een keer worden gekeken of en hoeveel steun zij nodig hebben – deze kosten kunnen dus nog niet worden geschat.

Ook andere maatschappelijke partijen krijgen additionele taken toegewezen: grote gebouweigenaren worden verplicht om vierjaarlijkse routekaarten voor verduurzaming op portefeuille-niveau te publiceren; de industrie moet vanaf 2019 haar beschikbare restwarmtepotentieel inzichtelijk maken en bijhouden, en verschillende partijen in de huursector moeten, onder de leiding van Aedes, al voor 1 april 2019 concreet maken welke 100.000 woningen zij in de periode van 2019-2022 verduurzamen en voor welke verduurzamingsopties zij respectievelijk kiezen.

Op het gebied van mobiliteit krijgen het Rijk en de decentrale overheden de taak om als launching customer op te treden bij de inkoop: het Rijk stimuleert de verduurzaming van zijn eigen wagenpark en koopt duurzame biobrandstoffen in. Provincies, vervoersregio’s, netbeheerders, energieproducenten en het Rijk werken aan een uitrol en opschaling van zero-emissie-bussen. Behalve een jaarlijks impuls van 10 miljoen euro vanuit nationale co-financieringsinstrumenten zal er echter geen budget voor de onrendabele top van het emissieloos vervoer zijn – provincies en vervoersregio’s zullen hun zero-emissie-bussen in principe zelf of met behulp van de bovengenoemde co-financieringsinstrumenten betalen, ook al besparen ze niet voldoende op energiekosten om dit rendabel te maken. Bovendien zullen regionale overheden programma’s opstellen waarin ze afspraken maken over stimuleringsmaatregelen voor elektrisch vervoer, inkoop van het eigen wagenpark en de duurzame inkoop van doelgroepenvervoer. Hiervoor zijn de kosten evenmin duidelijk.

Ook in de sector landbouw en landgebruik zullen decentrale overheden op meer taken moeten rekenen: zij zijn bijvoorbeeld medeverantwoordelijk voor het vinden van financiële oplossingen voor de transitie en voor het identificeren van knelpunten bij verschillende initiatieven. Daarnaast krijgen zij nieuwe taken op het gebied van beheer van landschap, natuur en bos. De kosten van deze additionele taken zijn nogmaals moeilijk te bepalen.

In de industrie komen eveneens nieuwe taken op de bedrijven af. Bedrijven die 10 kton CO2 en meer uitstoten, krijgen de wettelijke plicht om een CO2-reductieplan op te stellen. Een bonus-/malusregeling moet borgen dat de bedrijven aan hun reductieplannen voldoen. Daarbij worden bedrijven die hun emissies bovengemiddeld reduceren beloond, terwijl bedrijven die met hun reductie-uitkomst achterblijven worden bestraft. Onzichtbare kosten hierbij omvatten onder meer de rapportage- en monitoringskosten. Een ander voorbeeld van ‘onzichtbare’ niet-begrote kosten is de belofte een monitor te ontwikkelen om het level playing field van de industrie periodiek in kaart te brengen.

Tot slot zijn er additionele taken voor decentrale overheden afgesproken op het gebied van elektriciteit, zoals het verschaffen van planologische zekerheid aan initiatiefnemers van projecten voor energieopwekking op land. Voorts moeten netbeheerders middelen vrij maken voor een locatiecheck op aanvraag van ontwikkelaars.

Grote onderzoeks- en wet- en regelgevingsopgave voor de komende twee tot vijf jaar

In het akkoord wordt vaak verwezen naar de noodzakelijkheid van nader onderzoek. De kosten voor deze onderzoeksopgave, die vooral bij het Rijk ligt, zijn in het Klimaatakkoord niet geschat. Geselecteerde voorbeelden van onderzoeken die in de komende twee tot vijf jaar moeten zijn afgerond:

  • Onderzoek omtrent restwarmte, zoals duurzaamheidsvoorwaarden; onderzoek omtrent verduurzaming van piekketels; onderzoek omtrent de stimulering van waterstofpilots en -demo’s in de gebouwde omgeving; onderzoek omtrent verandering van wet- en regelgeving om de afspraken te bereiken; onderzoek naar de ontwikkeling van de financiële positie van de corporatiesector (gebouwde omgeving);
  • Onderzoek van verschillende maatregelen om elektrisch rijden aantrekkelijk te maken; onderzoek naar infrastructuur voor elektrische twee- of driewielers; verschillende onderzoeken die zijn gerelateerd aan een markt voor tweedehands elektrische auto’s; onderzoeken van smart charging; onderzoek naar laadinfrastructuur voor binnenvaart (mobiliteit);
  • Onderzoek naar het risico van mogelijke weglekeffecten bij de invoering van nieuwe bedrijfsgerichte heffingsmaatregelen als gevolg van de maatregel – zowel ex post als ex ante; onderzoek over de marktordening van carbon capture and storage/utilisation (opvang en opslag/gebruik van CO2) (industrie);
  • Onderzoek over gebruik van carbon footprint monitor; onderzoek naar vastlegging van CO2 in landbouwbodems; voortzetten van het bestaande onderzoeksprogramma in de glastuinbouw, gericht op nieuwe teelttechnieken en teeltmethoden; pilots en onderzoek met betrekking tot CO2-reductie in veenweidegebieden; onderzoek en ontwikkeling van verdienmodellen, een passend instrumentarium op gebied van beleid, financiering en ruimtelijke claims; onderzoeks- en innovatieagenda om tot een klimaat-neutrale landbouw (naar 2050 toe) te komen (landbouw en landgebruik);
  • Kavelbesluiten en vooronderzoek voor wind op zee door de Rijksoverheid, onderzoek van rentabiliteit, naar de business case en de randvoorwaarden voor wind op zee; onderzoeken omtrent aanpassing van wet- en regelgeving om belemmeringen voor de markt voor flexibiliteitsopties van het energiesysteem weg te nemen (elektriciteit).

Om een idee te krijgen van de financiële omvang van de onderzoeksopgave: in 2017 hebben alle ministeries bij elkaar rond een half miljard euro uitgegeven aan beleidsgevoelig en beleidsondersteunend extern advies, waarvan rond 0,3 miljard euro is uitgegeven door de ministeries die vooral bij de uitvoering van het klimaatakkoord betrokken zullen zijn.

De afspraken van het akkoord moeten door een veelheid aan wet- en regelgeving worden begeleid of mogelijk worden gemaakt. Een paar voorbeelden:

  • Regelgeving om gebouwgebonden financiering mogelijk te maken; regelgeving om de wijkgerichte agenda geschikt te maken; aanpassingen in de regelgeving voor de utiliteitsbouw (gebouwde omgeving);
  • Regeling omtrent Omgevingswet; verandering van wet- en regelgeving om demonstratieprojecten en pilots omtrent laadinfrastructuur mogelijk te maken; regelgeving omtrent normering van werk-gerelateerd verkeer (mobiliteit);
  • Aanpassingen Mededingingswet (industrie);
  • Regelgeving in het geval van achterblijvende resultaten en de daarvoor benodigde instrumenten en standaarden; wegnemen van knelpunten voor de geothermie in de wet- en regelgeving; regelgeving om voedselverspilling te bestrijden (landbouw en landgebruik);
  • Oplossen van knelpunten in wet- en regelgeving voor hernieuwbare elektriciteit op land; veranderingen van wet- en regelgeving voor anticiperende investeringen in netinfrastructuur; aanpassingen van wet- en regelgeving om belemmeringen van de markt voor flexibiliteitsopties weg te nemen (elektriciteit).

Onbekende en onuitgewerkte maatregelen betekenen onzekerheid, ook qua kosten

Zo’n grote onderzoeksopgave betekent dat er nog veel onzekerheden zijn, ook qua kosten van mogelijke toekomstige maatregelen die uit deze onderzoeken kunnen voortkomen. Een voorbeeld zijn de kosten van het verwijderen, aanpassen en vervroegd afschrijven van bestaande gasnetten, die nog niet in kaart kunnen worden gebracht omdat deze afhankelijk zijn van toekomstige keuzes voor de energie-infrastructuur. Een voorbeeld: “De Rijksoverheid zal voorstellen doen over de wijze waarop de kosten die netbeheerders moeten maken voor het verwijderen, aanpassen en vervroegd afschrijven van de bestaande gasnetten kunnen worden vergoed via de tarieven. Bijvoorbeeld om de kosten daarvan niet onevenredig neer te laten slaan bij de aangeslotenen die later van het aardgas zullen gaan” (Klimaatakkoord, p. 35).

Deze onbekende infrastructuurkosten komen ook in de industriesector terug: de afspraken over ruimte en infrastructuur, in het bijzonder over elektriciteits- en gasnetwerken, bevatten consequenties voor de investeringsplannen van TenneT en Gasunie die moeilijk in te schatten zijn. Ook de inzet op grootschalige wind op zee vertaalt zich eventueel in hogere nettarieven omdat de kosten voor het net op zee mogelijk door alle elektriciteitsconsumenten zullen worden gedragen. Zoals hierboven vermeld, moeten Gasunie en TenneT een integrale infrastructuurverkenning doorvoeren op basis van inzichten uit de energiesector, vraagontwikkeling in de industrie en bevindingen uit de regionale energiestrategieën (RES’en) – de kosten van de infrastructuurplannen zijn moeilijk voorspelbaar.

Ook op het vlak van CCS/U moet nog verder onderzoek worden gedaan, zoals aan de industrietafel is afgesproken: het Rijk moet bijvoorbeeld de principes betreffende de marktordening en aansprakelijkheden nog uitwerken. Door het ontbreken van wettelijke kaders zal nog niks over de verdeling van mogelijke kosten en lasten van CCS/U kunnen worden gezegd.[3] Ook de belofte dat partijen die al bij geïnventariseerde CCS-projecten zijn betrokken (een deel van) de kosten op zich willen nemen, is niet duidelijk. Evenmin is duidelijk wie de kosten op zich neemt voor het in stand houden van een leeg gasveld totdat het als opslag kan worden gebruikt.

Conclusie

In het Ontwerp Klimaatakkoord zijn lang niet alle directe kosten begroot en veel kosten hebben vaak geen financiële dekking. Daardoor zijn er veel kostenposten zonder inkomstenpost. De budgettaire gevolgen voor het Rijk en de decentrale overheden zullen hierdoor aanzienlijk zijn. Het akkoord neemt zowel directe kosten (financiële en fiscale prikkels en maatregelen) als indirecte ‘verborgen’ kosten mee. Voorbeelden van deze indirecte kosten zijn: onderzoek, planning en uitvoering van verschillende programma’s, informatiefuncties zoals het beheer van expertisecentrums, inkoop en, last but not least, verhoogde wet- en regelgevingsactiviteiten vooral in de komende jaren. Het CPB zal de meer concrete maatregelen doorrekenen, maar de onbekende en onuitgewerkte maatregelen maken deze berekening moeilijk. Bij onduidelijke maatregelen of ongedekte uitgaven zullen aanvullende beslissingen van het kabinet nodig zijn. Pas dan kan ook worden gezegd bij wie de kosten terechtkomen. De voorzitter van het Klimaatberaad, Ed Nijpels, zei dan ook bij de bekendmaking van het ontwerp: ”Het verdelingsvraagstuk is bij uitstek een politiek vraagstuk. Dat kunnen en willen de partijen [achter het Klimaatakkoord] niet onderling oplossen. Zij vragen van de politiek heldere en rechtvaardige keuzes in de verdeling van lusten en lasten.”

Voetnoten

[1] Het is niet altijd efficiënt om deze onrendabele top te financieren. De overheid moet gerichte financiële steun bieden aan die woningeigenaren die deze niet zelf kunnen betalen én waarvan het rendabel is om de woning te verduurzamen.

[2] Zie afspraken boven: 100 miljoen euro/jaar tot en met 2021 en 70 miljoen euro/jaar vanaf 2022 voor de wijkgerichte aanpak (‘proeftuinen’ aardgasvrije wijken) en de renovatieversneller uit de klimaatenvelop.

[3] Schattingen van CCS/U zijn echter bekend: de kosten van opvang van CO2 variëren tussen 10 en 135 euro/ton CO2, transportkosten variëren tussen 5 en 20 euro per ton, en de technische en niet-technische opslagkosten zijn ongeveer 19-26 euro/ton CO2 (Ecorys, 2018).

Referenties

Ecorys (2018): Marktontwikkeling en marktordening Carbon Capture and Storage (CCS), Eindrapport, in opdracht van het ministerie van Economische Zaken en Klimaat.

Tol, Richard S. J. (2009): The Economic Effects of Climate Change, in Journal of Economic Perspectives, volume 23, number 2, p. 29-51.

Delen:

naar boven