RaboResearch - Economisch Onderzoek

Brexit update: op weg naar een transitieperiode en vrijhandelsverdrag

Special

Delen:
  • De EU en het VK zijn het op hoofdlijnen eens over de scheidingsvoorwaarden, waardoor de gesprekken over de transitieperiode en de toekomstige handelsrelatie kunnen starten
  • De EU en het VK bereiden hun onderhandelingspositie voor: de gesprekken over de toekomstige handel starten waarschijnlijk vanaf maart 2018 en over de transitieperiode waarschijnlijk al eerder
  • We verwachten dat het VK in de transitieperiode min of meer als EU-lid zal worden blijven behandeld
  • De EU zal waarschijnlijk inzetten op het CETA-verdrag met Canada
  • Zo’n verdrag zou vooral de introductie van invoertarieven op goederen voorkomen, maar er komen dan wel meer douaneprocedures en belemmeringen voor de dienstensector
  • Het VK streeft een gunstigere handelsafspraak na, maar zal waarschijnlijk een afweging moeten maken tussen het terugkrijgen van soevereiniteit/controle en toegang tot de interne markt
  • Onze verwachting is momenteel dat het VK en de EU erin slagen om een transitieperiode van ongeveer twee jaar en een vrijhandelsverdrag af te spreken
  • Een zachtere Brexit (bijvoorbeeld lidmaatschap van de Europese Economische Ruimte, zoals Noorwegen) of een 'harde' Brexit zijn ook nog steeds mogelijk: bijvoorbeeld als premier May valt, een oplossing voor de grens tussen Ierland en Noord-Ierland onmogelijk blijkt of het parlement rebelleert

De onderhandelingen over toekomstige handel kunnen beginnen: tijdlijn

Tijdens de EU-top in december 2017 hebben de leiders van de 27 overgebleven EU-lidstaten na ruim acht maanden onderhandelen besloten dat er voldoende voortgang is op de eerste fase van de onderhandelingen, oftewel de drie onderdelen van de scheiding. Dit betrof de financiële verrekening, de rechten van EU-burgers die in het VK wonen en vice versa en de grens tussen Ierland en Noord-Ierland. Daarmee hebben ze groen licht gegeven voor de onderhandelingen over de transitieperiode en de toekomstige (handels-)relatie. Het risico op een 'harde' Brexit is daarmee wat afgenomen en een ordelijke Brexit een stapje dichterbij.

Die tweede fase van de onderhandelingen start waarschijnlijk pas in maart 2018, want het VK en de EU zijn nu hun onderhandelingsposities ten opzichte van de transitieperiode en de toekomstige handelsafspraken aan het vormen (zie figuur 1[1]). Er wordt verwacht dat Theresa May in februari een toespraak zal geven waarin ze toelicht wat de Brexit-plannen van de Britse regering zijn. De EU verwacht eind januari de richtlijnen voor een transitieperiode en in maart de richtlijnen voor een vrijhandelsverdrag definitief vast te kunnen stellen. De onderhandelingen in deze tweede fase zullen waarschijnlijk veel lastiger en tijdrovender zijn dan de onderhandelingen over de scheidingsvoorwaarden.

Tijdens de onderhandelingen in de tweede fase zullen er ook nog gesprekken worden gevoerd over de verdere invulling van de scheidingsvoorwaarden. Er is namelijk ‘slechts’ een principeakkoord over de hoofdlijnen van de scheiding. De EU en het VK moeten over een aantal scheidingsvoorwaarden verder onderhandelen, zoals de definitieve oplossing voor de Ierse grens. Daarnaast moet dit allemaal nog worden omgezet in een juridisch bindende Scheidingsovereenkomst.

De EU27 streeft er op dit moment naar om op de EU-top in oktober 2018 de uiteindelijke tekst van de Scheidingsovereenkomst goed te keuren. Zo blijft er voldoende tijd over om de overeenkomst door alle parlementen te laten ratificeren. Ook de voorwaarden van de transitieperiode kunnen dan (pas) formeel worden gemaakt. Volgens de EU zal dan mogelijk ook op hoofdlijnen bekend zijn hoe de toekomstige handelsrelatie eruit komt te zien. De Britten zouden graag een volledig gedetailleerd vrijhandelsverdrag hebben klaarliggen tegen die tijd, maar dat lijkt onwaarschijnlijk.

Figuur 1: Huidige verwachting van de tijdlijn van de onderhandelingen en het Brexit-proces
Figuur 1: Huidige verwachting van de tijdlijn van de onderhandelingen en het Brexit-procesBron: Europese Commissie, VNO-NCW, Rabobank
Opmerking: Deze tijdlijn is grotendeels gebaseerd op informatie die de EU en het VK hebben verstrekt. Deze tijdlijn is echter een inschatting en kan gedurende het Brexit proces veranderen.

Transitieperiode: verlenging van de status quo?

Een transitieperiode is van vitaal belang voor Britse en Europese bedrijven, omdat zij tijd nodig hebben om zich voor te bereiden op de Brexit. Zo moeten bedrijven wellicht maatregelen treffen om douaneprocedures soepel te laten verlopen en nieuwe handelspartners zoeken. De tijd die over is tot 29 maart 2019, het moment waarop de Britten de EU verlaten, is waarschijnlijk niet voldoende om nieuwe handelsafspraken te maken, ze door alle EU-lidstaten te laten ratificeren en volledig te implementeren. Over het verdrag met Canada, bijvoorbeeld, is zeven jaar onderhandeld voordat het in werking kon treden. En de onderhandelingen met Japan lopen al sinds 2013.

De EU heeft meermalen aangegeven dat een transitieperiode mogelijk is[2]. In het concept van de onderhandelingsrichtlijnen die in december 2017 zijn gepubliceerd, heeft de EU wel de voorwaarden gesteld dat het VK in de transitieperiode de wet- en regelgeving van de EU volledig moet naleven, inclusief nieuwe wetgeving, terwijl het alle inspraak op nieuwe besluitvorming verliest. Daarnaast zal het VK moeten blijven bijdragen aan het EU-budget alsof het lid zou zijn, het vrije verkeer van personen moeten accepteren en de jurisprudentie van het Europees Gerechtshof (ECJ) moeten respecteren in de transitieperiode. Het VK zou dan dus min of meer als EU-lid worden behandeld. De hoofdonderhandelaar vanuit de EU, Michel Barnier, stelde voor dat zo’n periode tot en met december 2020 loopt, zodat die tegelijk zou eindigen met het huidige zevenjarige EU-budget. Maar de Europese Commissie heeft een langere transitieperiode nog niet uitgesloten. Het is namelijk goed mogelijk dat twee jaar niet voldoende zal zijn om alles te regelen.

Het is onzeker of de harde Brexiteers in de Britse regering akkoord gaan met de voorwaarden die de EU schetst. Premier Theresa May zei in een toespraak in Florence een transitieperiode te willen van ongeveer twee jaar, waarin het land min of meer lid blijft van de Europese interne markt en de douane-unie. Maar harde Brexiteers uit de Conservatieve Partij hebben dit later ondermijnd door een transitieperiode met deze voorwaarden af te wijzen. Al met al verwachten wij dat de EU en het VK een transitieperiode van ongeveer twee jaar zullen afspreken waarin het VK min of meer zal worden behandeld als lid van de EU.

Is een Canada-deal het hoogst haalbare?

EU zet vooralsnog in op Canada-model

De positie van de EU is nog altijd dat het VK in een toekomstige handelsdeal niet de krenten uit de pap kan halen. Dit betekent dat het VK niet kan genieten van de voordelen van het EU-lidmaatschap na de Brexit, zonder ook de nadelen ervan te ervaren. Hiermee wil de EU de integriteit van de interne markt beschermen en voorkomen dat andere lidstaten eenzelfde deal eisen (zij wil met andere woorden een domino-effect voorkomen). De onderhandelaar van de Europese Commissie, Michel Barnier, heeft gezegd dat, rekening houdend met de kritieke wensen van de Brexiteers, een verdrag zoals met Canada (het CETA-verdrag) of met Zuid-Korea de enige optie is (EC, 2017). Deze kritieke wensen zijn controle over migratiebeleid, autonoom internationaal handelsbeleid, niet of minder bijdragen aan de EU-begroting, niet meer onderworpen zijn aan de jurisprudentie van het Europees Gerechtshof en controle over regelgeving.

Waar zet het VK op in?

Het VK wil een nieuwe en diepgaande handelsafspraak met de EU, waarin de handelsbarrières voor goederen en diensten laag blijven. Daarnaast wil het VK soevereiniteit en besluitvorming terugbrengen naar London. De Britten willen zoals gezegd onder meer de controle terugkrijgen over EU-migratie, regelgeving en internationaal handelsbeleid. Ook willen ze een einde maken aan de jurisprudentie van de ECJ en aan de bijdragen aan de EU-begroting.

De bestaande handelsverdragen van de EU zijn volgens Theresa May geen geschikte modellen voor het VK. Het lidmaatschap van de Europese Economische Ruimte (Noorwegen-model), waarin toegang tot de interne markt behouden blijft, heeft ze uitgesloten omdat dan onder meer het vrije verkeer van personen en de jurisprudentie van de ECJ niet aan banden kan worden gelegd. Maar ze wil een ambitieuzere handelsovereenkomst dan het CETA-verdrag. Zo’n verdrag zou namelijk vooral de introductie van invoertarieven op goederen voorkomen, maar non-tarifaire barrières zouden wel toenemen, waardoor de totale kosten van handel oplopen. Dit soort kosten ontstaat bijvoorbeeld door extra douaneprocedures voor goederen en belemmeringen voor de dienstensector. Daarnaast verwachten wij dat het VK bij een verdrag vergelijkbaar met CETA het zogenaamde paspoort voor financiële diensten zal verliezen. Hierdoor zouden financiële instellingen die zijn gevestigd in het VK het recht kwijtraken om vanuit die locatie de hele Europese interne markt te kunnen bedienen. Zeker dat laatste punt is belangrijk, want juist de Britse (financiële) dienstensector heeft een handelsoverschot met de EU (figuur 2).

Figuur 2: Handelsbalans & goederenbalans
Figuur 2: Handelsbalans & goederenbalansBron: Macrobond, ONS, Rabobank

Gezien de onderhandelingspositie van de EU zal de Britse regering waarschijnlijk een afweging moeten maken tussen ambitieuze handelsafspraken met de EU en de mate waarin het land controle terug krijgt. De regerende Conservatieve Partij van Theresa May is hierover echter sterk verdeeld. De consensus lijkt te zijn dat het VK op korte termijn de EU volgt, maar op langere termijn in bepaalde sectoren zal gaan afwijken van Europese regelgeving. Het moet nog blijken wat de EU hiervan vindt en of met deze Britse onderhandelingspositie een Canada-deal inderdaad het hoogst haalbare is.

Kunnen nieuwe verrassingen de huidige koers beïnvloeden?

Vooralsnog lijkt de huidige koers van zowel de EU als het VK te zijn om een transitieperiode en daarna een vrijhandelsverdrag af te sluiten. Onze verwachting is momenteel dat ze hierin zullen slagen. Onze verwachting wordt gesteund doordat de EU en het VK de laatste weken van 2017 de wil hebben getoond om samen te werken en een scheidingsakkoord te bereiken. Ondanks dat er slechts op hoofdlijnen een akkoord is over de Ierse grens, heeft de EU toch groen licht gegeven voor de tweede fase van de onderhandelingen. Daarnaast was het VK bereid om op het laatste moment concessies te doen. Dit geeft enige hoop dat beide partijen uiteindelijk ook bereid zullen zijn om compromissen te sluiten over de transitieperiode en de nieuwe handelsovereenkomst.

Maar er is een aantal zaken die ervoor kunnen zorgen dat de EU of het VK van deze koers afwijkt. Een zachtere Brexit (bijvoorbeeld lidmaatschap van de Europese Economische Ruimte, zoals Noorwegen) of een 'harde' Brexit zijn dus nog steeds mogelijk.

Britten kunnen weglopen van de onderhandelingstafel

Een harde Brexit is nog steeds een risico. De Britten kunnen namelijk nog steeds weglopen van de onderhandelingstafel. In de scheidingsvoorwaarden hebben de Britten een aantal concessies gedaan, zoals akkoord gaan met het betalen van alle financiële verplichtingen onder de EU-begroting die van 2014-2020 loopt. Hiermee komt de 'exit-rekening' naar schatting uit op zo’n 40 miljard pond. Als de Britse regering en/of de Britse bevolking van mening is dat het VK in de gesprekken over de toekomstige handel te weinig terug krijgt voor deze concessies, zouden de Britten de onderhandelingen de rug toe kunnen keren. Omdat er ‘slechts’ een principeakkoord over de scheidingsvoorwaarden ligt, dat nog niet juridisch bindend is, kan het VK weglopen en de scheidingsvoorwaarden (inclusief de financiële rekening) in de prullenbak gooien.

Invloed van het Britse parlement

Britse pro-EU-parlementariërs zouden kunnen gaan samenwerken om een zachtere Brexit af te dwingen. Het Britse parlement zal namelijk stemmen over de uiteindelijke versie van de Scheidingsovereenkomst, voordat de Britse overheid deze implementeert. Parlementariërs hebben dit in december 2017 afgedwongen. Hoewel de Scheidingsovereenkomst waarschijnlijk niet in detail zal beschrijven hoe de toekomstige handelsrelatie eruit komt te zien, zouden Britse parlementariërs hierover wel iets kunnen opnemen in de wet. Zo kan het parlement de onderhandelaars terugsturen naar Brussel, als het bijvoorbeeld vast wil leggen dat toegang tot de interne markt behouden blijft. Dit zou positief zijn voor de toekomstige handel. Maar als de onderhandelingen traag blijven verlopen, wat te verwachten valt, is daar waarschijnlijk niet voldoende tijd voor. De keuze die het Britse parlement dan feitelijk kan maken is tussen de deal die er ligt en geen deal. Dit zou ook kunnen resulteren in een 'harde' Brexit, als er genoeg parlementsleden op de been kunnen worden gebracht om tegen de deal te stemmen.

Opnieuw vervroegde verkiezingen: Labour wordt de grootse partij

Als er nieuwe vervroegde verkiezingen zouden worden gehouden, dan bestaat de kans dat Labour de grootste partij wordt. In de huidige peilingen heeft Labour een kleine voorsprong ten opzichte van de Conservatieve Partij. Een kanttekening hierbij is dat de peilingen er in het verleden vaak naast hebben gezeten.

De kans op een harde, wanordelijke Brexit neemt af als Labour de regerende partij zou worden, omdat een ‘no-deal’ Brexit voor Labour geen optie is. Labour heeft zelfs aangegeven een transitieperiode van twee tot vier jaar te steunen, waarin het VK lid zou blijven van de interne markt en de douane-unie. Over het algemeen wordt de partij beschouwd als supporter van een zachtere Brexit, maar zij is verdeeld over hoe de handelsovereenkomst er na de transitieperiode uit zou moeten zien. Ook heeft Labour een tweede referendum over het Britse EU-lidmaatschap om de geschiedenis te herschrijven niet uitgesloten.

Een nieuwe premier van de Conservatieve Partij

De positie van Theresa May als premier is relatief zwak sinds de voor haar slecht verlopen verkiezingen in juni 2017. Maar vanwege de onenigheid binnen de Conservatieve Partij over welke Brexit-koers het VK moet volgen, is er op dit moment geen logische vervanger. Bovendien kost een nieuwe leiderschapsverkiezing tijd en dit leidt tot een onwelkome vertraging in de Brexit-onderhandelingen.[3] Als ze in 2018 alsnog door haar eigen partij zou worden afgezet en vervangen door een 'harde' Brexiteer, zoals Boris Johnson, neemt de kans op een 'harde' Brexit toe.

Theresa May kan ook zelf opstappen, bijvoorbeeld als ze wordt tegengewerkt bij het aannemen van Brexit-wetgeving in het Britse parlement. Ook dan zou ze kunnen worden vervangen door een nieuwe leider van de Conservatieve Partij, maar er zouden ook nieuwe vervroegde verkiezingen kunnen worden gehouden.

Oplossing voor de Ierse grens en reactie DUP

Nieuwe vervroegde verkiezingen zijn ook mogelijk als gedoogpartner DUP haar steun aan de Conservatieve Partij intrekt. De Democratic Unionist Party (DUP) is een Noord-Ierse partij die eenheid van Noord-Ierland met het VK voorstaat. Voor DUP is een Brexit die tot andere regels leidt voor Noord-Ierland dan voor de rest van het VK dan ook onacceptabel. Mocht de deal die Theresa May uiteindelijk onderhandelt met de EU toch leiden tot zo’n situatie, dan zou DUP haar steun aan de Conservatieve Partij kunnen intrekken. Daarmee dreigde de leider van DUP al in december 2017, toen Theresa May akkoord wilde gaan met de EU-voorwaarde dat Noord-Ierland de regelgeving van de EU zou blijven volgen om een harde grens met Ierland te voorkomen.

DUP zal proberen haar invloed op de Conservatieve Partij te blijven gebruiken om te voorkomen dat er een harde grens tussen Noord-Ierland en de rest van het VK ontstaat. Als Ierland op zijn beurt gesteund door de EU27 blijft eisen dat er geen harde grens tussen Ierland en Noord-Ierland ontstaat en er wordt geen andere oplossing gevonden, kan dit tot een zachtere Brexit leiden[4].

Tweede referendum over EU-lidmaatschap

In de Britse media gaan er regelmatig geluiden op over een tweede referendum met het EU-lidmaatschap als onderwerp. Een tweede referendum zou de Britse bevolking de keuze moeten geven tussen het huidige EU-lidmaatschap en de toekomstige Brexit-deal. ‘Remainers’ hopen zo de Brexit te kunnen keren. Maar er komt ook steun voor een tweede referendum vanuit het ‘leave’-kamp. Michael Farage, voormalig leider van de UK Independence Party (UKIP) en een Brexiteer in hart en nieren, wil zo het onderwerp Brexit ‘voor een generatie de wereld uit helpen’. UKIP heeft echter geen zetels in het Britse parlement en geeft dus alleen pressie van buitenaf.

Premier Theresa May heeft nadrukkelijk gezegd dat er geen tweede referendum zal komen en vooralsnog is dat ook onze verwachting. Maar als de stemming onder de Britse bevolking omslaat en de vraag naar een tweede referendum toeneemt, bestaat de kans dat dit er toch komt. Zo’n scenario zou zich kunnen voltrekken als de deal die de Britten wordt aangeboden op CETA lijkt en dus niet de uitgebreide handelsovereenkomst is die het VK wil. Met andere woorden, als de Britse bevolking vindt dat ze slechter af zou zijn na de Brexit.

Een tweede referendum kan worden afgedwongen door het Britse parlement, of als er nieuwe parlementsverkiezingen zouden komen en een tweede referendum onderdeel is van de verkiezingscampagnes.

Figuur 3: Recente peilingen wijzen op meer steun voor 'Bremain'
Figuur 3: Recente peilingen wijzen op meer steun voor 'Bremain'Bron: Whatukthinks, Rabobank

In twee recente peilingen van BMG Research en ComRes zou een kleine meerderheid (51 procent) van de ondervraagden in een nieuw referendum vóór EU-lidmaatschap stemmen (figuur 3). De kanttekening dat de peilingen er in het verleden behoorlijk naast hebben gezeten is hier op zijn plaats.

Een tweede referendum zou er dus toe kunnen leiden dat het VK de EU toch niet verlaat, een zogenaamd 'Bremain'-scenario. Vanuit economisch oogpunt is dit het meest gunstige scenario (Erken et al., 2017).

Eenheid in de EU27              

In de scheidingsgesprekken was de EU27 opmerkelijk eensgezind. Alle lidstaten zijn er bijvoorbeeld bij gebaat dat het VK akkoord gaat met een zo hoog mogelijke 'exit-rekening'. Het VK leverde in 2016 namelijk een positieve bijdrage aan de EU-begroting van 8,6 miljard pond. Na de Brexit zal dit (gedeeltelijk) moeten worden opgevangen door de EU27. Ook over de rechten van EU-burgers en de Ierse grens waren de lidstaten gelijkgestemd.

Maar de belangen in de toekomstige handelsafspraken liggen verder uiteen. Het VK is namelijk niet voor elke lidstaat een even belangrijke handelspartner. Zo verschepen Malta, Cyprus, Ierland, maar ook Nederland, een groter aandeel van hun export naar het VK dan bijvoorbeeld Estland, Slovenië en Kroatië (figuur 4). Daarnaast kunnen sommige sectoren veel harder worden geraakt dan andere, zoals de auto-industrie en de visserij. Landen waarin deze sectoren belangrijk zijn en die grotere handelsbetrekkingen met het VK hebben, zullen een sterkere prikkel voelen om een diepgaand handelsverdrag te sluiten dan landen waarbij dit minder speelt.

Figuur 4: De EU27 handelt veel meer met elkaar dan met het VK
Figuur 4: De EU27 handelt veel meer met elkaar dan met het VKBron: OECD TIVA, Rabobank

Minder eenheid in de EU27 kan ertoe leiden dat de onderhandelingen stroever verlopen, doordat het de EU27 meer tijd kost om haar positie te bepalen. Uiteindelijk zal de EU27 namelijk unaniem moeten instemmen met een vrijhandelsverdrag.

Toch verwachten wij dat de lidstaten uiteindelijk de integriteit van de interne markt en het voorkomen van een domino-effect zullen prioriteren. Want voor alle lidstaten geldt dat de EU27 een belangrijkere handelspartner is dan het VK (figuur 4).

Voetnoten

[1] Zie voor meer informatie het artikel van VNO NCW: Barnier over Brexit: ‘Ik realiseer me dat Nederland hard geraakt kan worden’.

[2] Artikel 50 van het Verdrag van Lissabon, waarmee het VK door het in te roepen de Brexit officieel in gang heeft gezet, voorziet overigens in een verlenging van de tweejarige uittredingsperiode. Hiervoor moeten alle lidstaten unaniem instemmen. Dit zou een praktische oplossing zijn om de transitieperiode te regelen. Maar dit zou een werkelijke verlenging van het EU-lidmaatschap zijn, en de Britse regering wil niet worden beschuldigd van het uitstellen van Brexit.

[3] De twee jaar durende uittredingsperiode is in werking getreden toen Theresa May op 29 maart 2017 Artikel 50 van het Verdrag van Lissabon inriep.

[4] Voorwaarde hiervoor is dat het VK de afspraken die in december 2017 zijn gemaakt over de scheidingsvoorwaarden honoreert. Het VK en de EU hebben in de scheidingsvoorwaarden afgesproken dat ze via een toekomstig handelsverdrag zullen waarborgen dat de grens open blijft. Mocht dit niet lukken, dan zullen de Britten volledig aangesloten blijven bij de regelgeving van de Europese interne markt en douane-unie. Dit zou een harde grens voorkomen. 

Delen:
Auteur(s)
Carlijn Prins
RaboResearch Global Economics & Markets Rabobank KEO
030 21 60033

naar boven