RaboResearch - Economisch Onderzoek

Achtergrondstudie optimale vormgeving belastingen op kapitaal

Special

Delen:
  • Het is wenselijk om kapitaalinkomsten te belasten
  • Een duale inkomstenbelasting, waarbij arbeid tegen een progressief wordt belast en kapitaal apart tegen een vlak tarief wordt belast, houdt rekening met de internationale realiteit en vermindert verstoringen omdat het alle kapitaalvormen gelijk belast
  • Hoewel het een verstorende grondslag is, is het economisch toch wenselijk een vennootschapsbelasting te heffen. Wel is het van groot belang dat vreemd en eigen vermogen fiscaal hetzelfde worden behandeld, onder meer om overmatige schuldopbouw te voorkomen
  • Een gelijke behandeling van vreemd en eigen vermogen kan worden bereikt door ofwel een aftrek voor eigen vermogen in te voeren (ACE), ofwel door de renteaftrek of vreemd vermogen af te schaffen (CBIT). Beide hebben voor- en nadelen, maar een ACE lijkt vanuit praktisch en economisch oogpunt het meest wenselijk
  • De vormgeving van de inkomstenbelasting moet in samenhang met de vennootschapsbelasting worden gezien om inconsistenties tussen rechtsvormen van bedrijven en dubbele belastingheffing te voorkomen

Deze publicatie is een achtergrondstudie over de kapitaalinkomstenbelasting en vennootschapsbelasting (voor wenselijke hervormingen voor Nederland specifiek, zie Hervorming van belastingen op kapitaal maakt Nederlandse economie sterker). In deze studie zetten wij uiteen waarom het economisch optimaal is dat huishoudens belasting betalen over de inkomsten uit kapitaal (zie box 1 voor een overzicht van de verschillende soorten kapitaalinkomen en hoe deze (kunnen) worden belast). Vervolgens beschrijven we hoe kapitaalinkomen economisch gezien precies het beste kan worden belast. Daarna schakelen we over naar de fiscale behandeling van bedrijfswinsten op het niveau van de vennootschap en laten we zien dat het economisch wenselijk is dat bedrijven een aparte vennootschapsbelasting betalen over hun winst. Vervolgens beschrijven we de economisch optimale vormgeving van de vennootschapsbelasting. Het blijkt dat vreemd en eigen vermogen idealiter fiscaal gelijk worden behandeld. Tot slot kijken we naar een optimale samenhang tussen de kapitaalinkomstenbelasting voor huishoudens en de vennootschapsbelasting.

Kapitaalinkomstenbelasting

1.a Waarom kapitaalinkomsten belasten?

Een belangrijke discussie onder economen is of kapitaalinkomen moet worden belast. Het is een discussie met verstrekkende gevolgen: als het economisch niet wenselijk is kapitaalinkomen te belasten dan zou een ideaal belastingstelsel er fundamenteel anders uit zien dan we nu in de meeste landen kennen. Er zou ook geen enkele economische basis zijn voor een vennootschapsbelasting.

In de economische wetenschap zag men lange tijd het belasten van kapitaalinkomsten als dusdanig economisch verstorend dat er werd gepleit tegen een kapitaalinkomstenbelasting. Twee referentiepunten in de literatuur zijn daarbij van bijzonder belang: het Atkinson en Stiglitz theorem (1976) en het Chamley-Judd zero capital income tax result (Chamley, 1986; Judd,1985). Belangrijk om te bedenken is dat kapitaalinkomen hier wordt gezien als uitgestelde consumptie. Dit betekent dat een kapitaalinkomstenbelasting het spaar- en consumptiegedrag van huishoudens verstoort, aangezien een kapitaalinkomstenbelasting toekomstige consumptie zwaarder belast. Onder bepaalde aannames[1] blijkt vervolgens dat het vanuit welvaartsoogpunt optimaal is om kapitaalinkomen helemaal niet te belasten.

In de praktijk blijken de aannames van zowel Atkinson-Stiglitz en Chamley-Judd echter niet realistisch te zijn, waardoor het toch welvaartsverhogend is om kapitaalinkomen te belasten. Ook zijn er andere redenen om kapitaalinkomen te belasten. Zo blijkt dat mensen met een inkomen uit arbeid ook meer rendement op kapitaal halen (Gordon en Kopczuk, 2008), waardoor een kapitaalinkomstenbelasting een effectief middel kan zijn om inkomensongelijkheid te verminderen. Ook kan een kapitaalinkomstenbelasting economische rents belasten: dit zijn inkomsten die niet zijn voortgekomen uit economische inspanningen, maar uit marktmacht. Denk aan bedrijven die winst maken door een monopoliepositie (De Mooij, 2005). Zulk soort rents belasten is economisch efficiënt, omdat het productieve investeringsbeslissingen niet verstoort.

Nobelprijswinnaar Peter Diamond en Emmanuel Saez (2011) vinden de conclusies van Chamley-Judd en Atkinson-Stiglitz bovendien niet beleidsrelevant en halen verschillende praktische redenen aan om kapitaalinkomsten te belasten. De belangrijkste praktische reden om kapitaalinkomsten wel te belasten is dat de scheidslijn tussen arbeidsinkomen en kapitaalinkomen vaak erg vaag is. Als kapitaalinkomsten helemaal niet zouden worden belast, is de prikkel om arbeidsinkomen door te laten gaan voor kapitaalinkomen erg groot, wat leidt tot extra verstoringen en belastingontwijkingen.

Bovenstaande argumenten laten zien dat het wenselijk is dat kapitaalinkomsten wel worden belast. De vraag is alleen op welke manier: welke kapitaalvormen moeten worden belast en tegen welk tarief?

Box 1: Welke vormen van kapitaalinkomen zijn er en hoe worden ze belast?

De productiefactoren arbeid en kapitaal ontvangen een vergoeding, waar belasting over kan worden geheven. In deze studie richten we ons op kapitaalinkomen. Onder kapitaalinkomen vallen rente, dividend, vermogenswinst of –aanwas en royalties, maar inkomsten uit de eigen woning (CPB, 2015). Bedrijfswinsten vormen ook inkomsten uit kapitaal, maar in deze studie maken we onderscheid tussen kapitaalinkomsten die toekomen aan een individu en inkomsten die toekomen aan een onderneming. Belasting op kapitaalinkomsten op huishoudniveau noemen we kapitaalinkomstenbelasting, belasting op bedrijfswinsten noemen we vennootschapsbelasting.

 In Nederland worden inkomsten uit kapitaal verschillend belast, afhankelijk van de vorm en het type ontvanger. Neem bijvoorbeeld pensioenen. Pensioeninleg en –aangroei worden niet belast, maar een pensioenuitkering wel. Daarnaast kennen verschillende ondernemingsvormen hun eigen fiscale regelingen (fiscale oudedagsreserve, pensioen in eigen beheer). Rentekosten bij bedrijven zijn wel aftrekbaar, kosten van eigen vermogen niet. Daarnaast wordt in enkele gevallen ook kapitaalbezit belast (denk aan de onroerendezaakbelasting op gemeenteniveau).

Het geheel aan belastingen en aftrekposten werkt arbitrage en inefficiënt economisch gedrag in de hand. Daarnaast zorgt de stimulering van schuldfinanciering ervoor dat huishoudens en bedrijven kwetsbaarder zijn voor economische schokken.

1.b Ideale vormgeving kapitaalinkomstenbelasting

Om economische verstoringen zo veel mogelijk te voorkomen, zouden alle kapitaalinkomsten hetzelfde moeten worden belast (Jacobs, 2014). Dit geldt voor rente op de spaarrekening, maar ook voor een hogere waarde van aandelen. Dit voorkomt verstoringen tussen verschillende vormen van kapitaal. Als bijvoorbeeld vermogen dat in huizen zit niet wordt belast maar spaargeld wel, is er een prikkel om al het vermogen in het eigen huis te stoppen. Dit verlaagt de welvaart, omdat vermogen niet optimaal wordt geïnvesteerd maar de investeringsbeslissing puur door fiscale prikkels wordt gedreven.

Om de neutraliteit van het belastingstelsel te bevorderen, zou daarnaast het kapitaalinkomen hetzelfde moeten worden belast als het arbeidsinkomen. Op die manier zou er geen enkele prikkel zijn om arbeidsinkomen voor te doen als kapitaalinkomen.[2] De invoering van een vlaktaks is een manier om een gelijke fiscale behandeling van kapitaal en arbeid te garanderen. Een vlaktaks betekent dat er een enkel vlak belastingtarief komt voor arbeidsinkomen. Het tarief voor kapitaalinkomsten kan daaraan worden gelijkgetrokken. De inkomensongelijkheid stijgt met een vlaktaks zonder inkomensreparatie echter fors. Het is de vraag of dit politiek haalbaar en maatschappelijk wenselijk is. Het is slecht denkbaar dat in de meeste westerse landen de wens om te kunnen sturen op de inkomensverdeling zal verdwijnen. Er is bij een vlaktaks een minder goede afruil tussen economische efficiëntie[3] en inkomensongelijkheid mogelijk. Dit is ook de conclusie van zowel de Commissie van Dijkhuizen (2013) als ook van de Studiecommissie Belastingstelsel (2010, pag. 69):

“De conclusie van deze exercitie is, dat een vlaktaks op zich de afruil tussen efficiëntie en gelijkheid verslechtert. Als er meer schijven zijn, kunnen bij dezelfde ongelijkheid betere arbeidsmarktresultaten worden bereikt. De tariefstructuur draagt niet veel bij aan de eenvoud of ingewikkeldheid van het systeem. Als de grondslag eenmaal is bepaald, maakt het voor de berekening niet veel uit hoeveel schijven er zijn.”

Als progressiviteit in het belastingstelsel nog steeds gewenst is, lijkt een vlaktaks voor zowel arbeidsinkomen als kapitaalinkomen niet optimaal. Een andere mogelijkheid is om kapitaalinkomsten op dezelfde manier als arbeidsinkomsten progressief te belasten. Het probleem is echter dat kapitaal mobieler is dan arbeid. Vermogensverschaffers zijn vaak op zoek naar het hoogste rendement op kapitaal. Bij een belasting op kapitaalinkomsten die (internationaal) hoog ligt, is het relatieve rendement op kapitaal lager omdat de uitgaven aan belastingen relatief hoger zijn. Daardoor blijft er minder nettowinst over. De vermogensverschaffer zal dan het kapitaal verplaatsen naar het buitenland of de kosten van de kapitaalinkomstenbelasting afwentelen op de, minder beweeglijke, productiefactor arbeid door de reële lonen te verlagen (Cnossen, 2014). Daarom adviseren economen over het algemeen om kapitaalinkomen lager te belasten dan arbeidsinkomen. Op de vraag hoe hoog het belastingtarief op kapitaalinkomsten moet zijn, bestaat geen eenduidig antwoord. Wel blijkt uit de literatuur dat een tarief van boven de 30 procent gegeven bovenstaande bezwaren niet wenselijk is (Jacobs, 2014).

Een duale inkomstenbelasting: praktisch en weinig verstorend

Mede op basis van bovenstaande inzichten pleiten veel economen voor een duaal belastingstelsel. Enkele Scandinavische landen hebben een dergelijk stelsel in de afgelopen decennia geïntroduceerd. Een duaal stelsel bestaat uit een progressieve belasting op arbeidsinkomen en een separate, lagere, vlakke kapitaalinkomstenbelasting (Cnossen, 2014). Alle kapitaalinkomsten worden dan idealiter gelijk belast[4] en zowel alle kosten om het kapitaal te verkrijgen als verliezen kunnen er van worden afgetrokken.

Daarnaast wordt voorkomen dat kapitaalinkomen dubbel wordt belast door het tarief op kapitaalinkomstenbelasting gelijk te trekken met het tarief op de vennootschapsbelasting en er vervolgens voor te zorgen dat als er al belasting wordt betaald op het niveau van de vennootschap het kapitaalinkomen vrij wordt gesteld van belasting. Om neutraliteit in behandeling van arbeidsinkomen en kapitaalinkomen te waarborgen, krijgen zelfstandigen en eigenaren van kleine bedrijven een kapitaalinkomen toegedicht op basis van forfaitair rendement op kapitaal, waarna de rest wordt belast als arbeidsinkomen (Sorensen, 2010).[5]

Een duaal belastingstelsel heeft enkele belangrijke voordelen. Ten eerste voorkomt het lagere belastingtarief op kapitaalinkomsten een uitstroom van kapitaal naar het buitenland. Daarnaast leidt een duaal stelsel tot minder verstoring tussen keuzes van ondernemingsvormen (zelfstandige onderneming, besloten of naamloze vennootschap)[6] en tussen kapitaalvormen (zoals eigen huis, aandelen, dividend; Sorensen, 2010). Tot slot maakt een invoering van een duaal stelsel het in veel landen gemakkelijker om in de toekomst te komen tot meer uniformiteit in de vormgeving van kapitaalinkomsten en vennootschapsbelasting in internationaal perspectief (Sorensen, 2010). Onder een duaal stelsel is het tarief van de kapitaalinkomsten immers vlak en bovendien gelijk met het tarief van de vpb. Dit maakt het eenvoudiger om op termijn de kapitaalinkomsten en vpb in Europees perspectief meer te harmoniseren.

Tegelijk is het feit dat een duaal stelsel kapitaalinkomsten lager belast dan arbeidsinkomen ook een nadeel. Gegeven de huidige discussie over vermogensongelijkheid in de westerse wereld is het wellicht onwenselijk dat het belastingstelsel door een lage belasting op kapitaalinkomen weinig onderneemt tegen een steeds grotere concentratie van vermogens.

Indien een overheid het wenselijk acht de vermogensongelijkheid te beperken, is de oplossing echter eenvoudig: voer een additionele vermogensbelasting en/of erfbelasting in. Vooral een belasting op onroerend goed, zoals de OZB in Nederland, is economisch nauwelijks verstorend. Een onroerendgoedbelasting verstoort economisch gedrag namelijk vrijwel niet[7], aangezien die nauwelijks invloed heeft op werkgelegenheid, arbeidsaanbod, productie en investeringen (OECD, 2008). Dit komt doordat inkomen of vermogenswinst uit de eigen woning vooral economische rents zijn: de waarde van grond stijgt zonder dat daar een economische inspanning tegenover staat. Bovendien, doordat onroerend goed immobiel is, is de mogelijkheid tot vlucht naar het buitenland uitgesloten. Verder is ook de erfenisbelasting vanuit economisch oogpunt efficiënt. Omdat die belasting wordt geheven aan het einde van iemands leven heeft die weinig invloed op het spaargedrag, ook omdat het tijdstip waarop deze belasting moet worden betaald niet van tevoren vaststaat. Wel moet worden opgemerkt dat zowel de OZB als de erfbelasting tot de meest impopulaire belastingrondslagen behoren, waardoor het verhogen van deze belastingen politiek lastig kan zijn.[8]

Een ander, misschien wel belangrijker, nadeel van een duale inkomstenbelasting is dat behalve de overwinst van bedrijven ook het normale rendement wordt belast. Dit is economisch schadelijk omdat het productieve investeringsbeslissingen verstoort.[9]

Toch lijkt – gegeven de internationale context van een sterke mobiliteit van kapitaal – de duale inkomstenbelasting een elegante en relatief weinig verstorende vormgeving van de kapitaalinkomstenbelasting. De invoering van een duaal stelsel in landen als Noorwegen en Denemarken laat zien dat het in de praktijk ook uitvoerbaar is. Daarnaast blijken de belastinginkomsten uit kapitaal in bijvoorbeeld Denemarken na de invoering van het stelsel te zijn toegenomen.

Vennootschapsbelasting

2.a Waarom vennootschapsbelasting?

Als we kapitaalinkomsten belasten, blijft de vraag waarom we dan een aparte vennootschapsbelasting zouden heffen. De eigenaars van een bedrijf zijn immers haar aandeelhouders, die al over hun dividendinkomsten en aandelenwinsten een kapitaalinkomstenbelasting zouden moeten betalen. Het lijkt daarom onlogisch om nog een aparte heffing op het niveau van de vennootschap te heffen.

Daar komt bij dat de vennootschapsbelasting een van de meeste verstorende belastinggrondslagen is die zorgt voor minder investeringen en een lagere productiviteit (OECD 2008). Door de verscheidenheid aan regels tussen landen zorgt de vennootschapsbelasting bovendien voor economisch kostbare winstverschuivingen en belastingontwijkingspraktijken. Ook leidt de huidige vormgeving van de winstbelasting in de meeste landen tot bovenmatige schuldopbouw (IMF, 2016). Daarnaast zijn er economen die belastingen primair als een kostenpost voor bedrijven zien. Nobelprijswinnaar Milton Friedman is daar een exponent van. In ‘The Free Lunch Myth’, een veel bekeken lezing op internet, legt hij uit dat het belasten van bedrijven uiteindelijk betaald wordt door anderen. Om die reden pleit Friedman voor een belastingtarief van nul procent voor bedrijven: ‘Only people can pay taxes. [...] So, when you talk about a tax on business, it has to be paid by somebody. Either it is paid by the stockholder, or it is paid by the customer, or it is paid by the worker. There is no other way where it can come from.’ Jacobs (2014) beaamt dat zeker in kleine, open economieën een groot deel van de kosten van de vennootschapsbelasting wordt afgewenteld op de werknemers: de kosten op de mobiele productiefactor arbeid worden afgewenteld op werknemers door middel van lagere lonen.

Desondanks blijkt een aparte vennootschapsbelasting economisch wenselijk. Daarvoor zijn drie redenen. Ten eerste belast de vennootschapsbelasting niet alleen het normale rendement van aandeelhouders, maar ook de economische overwinsten: rents die bedrijven maken doordat ze marktmacht hebben. Het is, net als op het niveau van kapitaalinkomsten, efficiënt om deze overwinst af te romen aangezien ze niet het gevolg is van een economische inspanning.

Ten tweede geldt dat er zonder de vennootschapsbelasting verstoringen zouden optreden tussen verschillende ondernemingsvormen. Als er geen vennootschapsbelasting bestaat, zouden ondernemers een zeer sterke prikkel hebben om een BV op te richten, aangezien het dan gemakkelijk is om arbeidsinkomen voor te doen als bedrijfswinsten die niet of pas later worden belast. In de praktijk blijkt er een sterk verband te zijn tussen de hoogte van het vpb tarief en het percentage vennootschappen in het totaal van ondernemersvormen: hoe lager het vpb-tarief, hoe groter het aandeel vennootschappen (de Mooij en Nicodeme, 2008). Een vennootschapsbelasting is dus noodzakelijk om de verstoringen tussen de verschillende ondernemingsvormen te verminderen.

Een derde argument ten faveure van de vennootschapsbelasting is dat het in de praktijk niet mogelijk blijkt kapitaalinkomsten altijd op het niveau van de aandeelhouder te heffen. Kapitaal van huishoudens is mondiaal erg mobiel en het delen van belastinginformatie tussen landen is niet volledig of in sommige gevallen zelf totaal niet aanwezig. Dit betekent dat zonder een vennootschapsbelasting in veel gevallen het kapitaal helemaal niet zou worden belast als aandeelhouders er in slagen de belasting te ontwijken. De vennootschapsbelasting dient daarom als een voorheffing op de kapitaalinkomstenbelasting, om te voorkomen dat kapitaal volkomen wordt vrijgesteld van belasting en om te voorkomen dat er een dubbele belastingheffing ontstaat. Idealiter zouden overheden wereldwijd belastinggegevens delen om zo kapitaalinkomen op het niveau van huishoudens te belasten, maar de praktijk blijkt weerbarstiger en laat zien dat dit vooralsnog utopisch denken blijft.

2.b. Ideale vormgeving vennootschapsbelasting en fiscale behandeling vreemd en eigen vermogen

Hoewel de vennootschapsbelasting een erg verstorende belasting is, blijkt dus dat het wel wenselijk is om op het niveau van de vennootschap belasting te heffen. Zaak is wel de vennootschapsbelasting optimaal vorm te geven om de economische verstoringen te minimaliseren. Op dit moment is daar geen sprake van. Landen verschillen sterk van elkaar in de hoogte en de grondslag van de vennootschapsbelasting en concurreren hier zelfs bewust op om bedrijven te trekken. Dit verstoort de investeringspositie van bedrijven. Meer harmonisatie van tarieven en grondslagen is dus gewenst.

Een van de belangrijkste problemen met de huidige vormgeving van de vennootschapsbelasting in de meeste landen is de fiscale behandeling van vreemd en eigen vermogen. Vreemd vermogen wordt over het algemeen fiscaal gunstiger behandeld dan eigen vermogen; de betaalde rente aan de verschaffer van vreemd vermogen is doorgaans wel aftrekbaar van de winst terwijl de vergoeding op eigen vermogen dat niet is. Box 2 beschrijft uitgebreid waarom dit leidt tot een minder productieve en stabiele economie.

Er is daarom een consensus onder economen dat vreemd en eigen vermogen fiscaal gelijk moet worden behandeld. Dit kan worden bewerkstelligd op twee manieren: of de renteaftrek van vreemd vermogen wordt ingeperkt of er komt een additionele aftrek voor de kosten van eigen vermogen.

Beperken aftrek vreemd vermogen (CBIT)

Er zijn verscheidene methoden om de aftrek van rente te beperken. Een manier is om de maximale rente die in aanmerking komt voor aftrek te beperken tot een bepaald percentage van EBITDA. Onder de nieuwe Anti Tax Avoidance (ATA) richtlijn van de Europese Unie mogen bedrijven niet meer dan 30 procent van EBITDA aan rente aftrekken van hun resultaat. Lidstaten hebben hierbij wel enige vrijheid om deze richtlijnen om te zetten in nationale wetgeving. Zo mogen financiële instellingen en leningen voor infrastructuurprojecten worden uitgesloten, en mag er een vrijstelling van drie miljoen euro worden toegevoegd bij de begrenzing van de aftrek tot 30 procent EBITDA.

De Comprehensive Business Income Tax (CBIT) is ingrijpender. Daarbij wordt de renteaftrek volledig afgeschaft aan de kant van de vennootschap. Tegelijkertijd zal er geen additionele belasting worden geheven op dividendbetalingen aan aandeelhouders en op rentebetalingen om dubbele belastingheffing te voorkomen. De grondslag voor de vennootschapsbelasting wordt daarmee flink vergroot, waardoor de belastinginkomsten stijgen. Daardoor kan het vennootschapsbelastingtarief aanmerkelijk omlaag. Dit vergroot de aantrekkelijkheid van Nederland als vestigingsland voor bedrijven.

Toch zijn er enkele belangrijke nadelen van een CBIT (IMF, 2016). Ten eerste zal een CBIT investeringen schaden, omdat het schuldgefinancierde investeringen duurder maakt. Normale rendementen worden zwaarder worden belast, terwijl bovennormale winsten juist minder worden belast. Ook kan een eenzijdige invoering van een CBIT leiden tot internationale verstoringen, waarbij er dan internationaal dubbel belasting wordt betaald of juist geen belasting. Daarnaast zijn er grote invoeringsproblemen met betrekking tot de behandeling van bestaande schulden bij bedrijven. Tot slot moeten er waarschijnlijk uitzonderingen worden gemaakt voor financiële instellingen (Cnossen, 2015), aangezien de inkomsten van banken voornamelijk bestaan uit het verschil tussen de rente-inkomsten en rentebetalingen. Dit alles heeft ertoe geleid dat nog een enkel land in de wereld een CBIT heeft ingevoerd.

Invoeren aftrek eigen vermogen (ACE)

De introductie van een aftrek voor eigen vermogen is de tweede mogelijkheid om de fiscale behandeling van vreemd en eigen vermogen gelijk te trekken. Een Allowance for Corporate Equity (ACE) behelst een aftrek voor eigen vermogen. De aftrek is daarbij gelijk aan de nominale rente vermenigvuldigd met de jaarlijkse toename van het totaal aan eigen vermogen. Normaal rendement wordt hiermee niet langer belast, maar bovennormaal rendement juist meer. De ACE gaat namelijk gepaard met een flinke tariefsverhoging van de vennootschapsbelasting indien de belastingopbrengsten voor de overheid met de bredere vrijstellingen van eigen vermogen gelijk worden gehouden. Dit heeft een negatief effect op bedrijvigheid en bedrijfswinsten en leidt tot een minder aantrekkelijk vestigingsklimaat. Internationale coördinatie van een ACE is dan ook gewenst. Een andere oplossing zou zijn om het tarief gelijk te houden maar dit te financieren door bijvoorbeeld de btw te verhogen.

Door de vrijstelling van het normale rendement is het effect op investeringen juist positief in vergelijking met een CBIT (IMF, 2016). Het is belangrijk om een eventuele ACE alleen voor nieuw aangetrokken eigen vermogen te laten gelden, bekeken per jaar. Anders zouden bedrijven met die deels met vreemd vermogen gefinancierd zijn een belastingvoordeel krijgen zonder dat dit hun toekomstige financieringsbeslissingen verandert.

Conclusie

Vreemd en eigen vermogen zouden dezelfde fiscale behandeling moeten hebben. Om dit te bewerkstelligen kan de aftrek van vreemd vermogen worden beperkt (CBIT) of juist een extra aftrek voor normaal rendement of eigen vermogen worden geïntroduceerd (ACE). Beiden hebben voor en nadelen, maar uit praktisch oogpunt zou een ACE het meest wenselijk zijn. Een CBIT is nog nooit uitgevoerd, mede door de transitieproblemen die deze met zich mee zou brengen, waardoor er geen ervaring mee is. Daarnaast zal bij een CBIT er een uitzonderingspositie voor onder andere financiële instellingen moeten worden gemaakt, wat bijdraagt aan de complexiteit ervan. Een ACE daarentegen is al in verscheidene landen zonder veel problemen ingevoerd (IMF, 2016) en het zou niet noodzakelijk zijn om uitzonderingen toe te voegen, zoals bij een CBIT. Ook verstoort een ACE de investeringsbeslissingen van bedrijven minder dan een CBIT. In de huidige voorstellen van de Europese Commissie voor een Europese vennootschapsbelasting (de CCCTB, zie onze Q&A voor meer informatie) wordt gemeenschappelijke ACE voor de Europese lidstaten dan ook voorgesteld.

Welke keuze ook wordt gemaakt, het is wenselijk de grondslag en tarieven van de vennootschapsbelasting meer internationaal te coördineren om zo ongewenste internationale concurrentie op belastingen te voorkomen en verstoringen van investering te minimaliseren.

Box 2: Fiscale behandeling vreemd en eigen vermogen

De recente financiële crisis heeft uitgewezen dat hoge schulden een risico vormen voor de economische stabiliteit van Nederland. ‘Lange balansen’ maken huishoudens en bedrijven gevoelig voor een economische dip. Inmiddels is de crisis voorbij en groeit de economie weer. Maar daarmee is de schuldenproblematiek niet opgelost. Het huidige kabinet noemt in de Miljoenennota 2017 de schulden van huishoudens en bedrijven “nog steeds aanzienlijk”.

De huidige vormgeving van de vennootschapsbelasting stimuleert schuldfinanciering bij bedrijven. Rentebetalingen zijn aftrekbaar van de vpb, terwijl dividend, de vergoeding op eigen vermogen, dat niet is. Dit zorgt ervoor dat bedrijven in veel gevallen financiering met vreemd vermogen boven financiering met eigen vermogen prefereren.

De economische literatuur over de fiscale drijvers achter schuldfinanciering gaat ver terug. Modigliani en Miller (1958) laten zien dat het onder bepaalde aannames (geen belastingen, geen faillissementskosten, geen asymmetrische informatie, geen agency kosten, en efficiënte markten) niet uitmaakt voor bedrijven welke verhouding eigen vermogen-vreemd vermogen ze kiezen om zich mee te financieren. De waarde van een bedrijf hangt niet af van de financiering, maar onder meer van het risicoprofiel van de activa. Dit theoretische resultaat noemen we de irrelevantie van de kapitaalsstructuur.

Maar Modigliani en Miller onderkennen ook dat het introduceren van een vennootschapsbelasting in hun model tot een andere uitkomst leidt. Wanneer de rente op vreemd vermogen aftrekbaar is, kan een bedrijf de te betalen belasting minimaliseren en de winst maximaliseren door zich volledig met schuld te financieren. De kapitaalsstructuur is dan niet langer irrelevant. Het Modigliani-Miller theorema, dat deze bevindingen omvat, vormt de basis van de corporate finance literatuur.

Hierbij moet gezegd worden dat rentebetalingen over het algemeen aftrekbaar zijn. Daar staat tegenover dat renteontvangsten bij de ontvanger belast zijn. De ontvanger van de rentebaten moet daarover belasting betalen. De vergoeding op eigen vermogen, dividend, is aan de kant van de betaler niet aftrekbaar en aan kant van de ontvanger vaak juist onbelast (deelnemingsvrijstelling). Dit zwakt het relatieve voordeel van financiering met vreemd vermogen wat af (Lin en Flannery, 2013), maar de netto-prikkel tot schuldfinanciering blijft substantieel.

In de praktijk kiezen veel bedrijven voor een mix van financiering met eigen vermogen en vreemd vermogen. Maar meer dan 50 procent vreemd vermogen op de balans is voor het grootste deel van de bedrijven, op banken na, uitzonderlijk. Waarom zien we in de praktijk geen bedrijven die zich voor 100 procent met vreemd vermogen financieren, zoals Modigliani en Miller voorspellen?

Daar is een aantal verklaringen voor te bedenken. De pecking order theory van Myers en Majluf (1984) draagt de volgende redenering aan. Bedrijven kunnen zich via drie kanalen financieren: eigen middelen, obligaties en aandelen. In de ogen van investeerders zullen managers alleen aandelen uitgeven als het bedrijf overgewaardeerd is. Zij hebben namelijk informatie over de interne gang van zaken die anderen niet hebben en zullen de eventuele upside na een aandelenuitgifte niet graag delen met nieuwe aandeelhouders. Potentiële investeerders weten dit en aandelenuitgifte geeft dus een slecht signaal af. Het is daarmee de minst te prefereren vorm van financiering. Uitgifte van obligaties is beter, omdat het management hiermee aangeeft voor langere tijd aan zijn verplichtingen te kunnen voldoen. Maar eigen middelen, zoals ingehouden winsten, zijn het beste financieringstype. Een bedrijf hoeft hier geen verantwoording over af te leggen en creëert geen afhankelijkheden. Bedrijven stappen dus pas over op financiering door middel van vreemd vermogen als ze geen eigen middelen meer kunnen investeren.

Verder bestaat er nog de trade-off theory van Kraus en Litzenberger (1973): Schuldfinanciering brengt een belastingvoordeel met zich mee, maar leidt ook tot een hogere kans op een faillissement. Nu is een faillissement in principe niet erg, zolang alle schuldeisers hun claim op het bedrijf voldaan zien. Maar in de praktijk is dat zeer zelden het geval. Een faillissement brengt namelijk ook bepaalde kosten met zich mee. Denk aan advocatenkosten, voortijdig vertrek van personeel, conflicten met toeleveranciers, et cetera. Hierdoor daalt de waarde van de te verdelen boedel. Daarom vragen schuldeisers om een risicopremie die oploopt als een bedrijf meer vreemd vermogen gebruikt. Trade-off theory stelt dat een bedrijf zich financiert met schuld totdat de marginale kosten van schuldfinanciering gelijk zijn aan de kosten van financiering met eigen vermogen.

Welke van deze twee theorieën het beste verklaart hoe bedrijven hun financiering kiezen, is onderwerp van discussie (Frank & Goyal, 2007). Maar allebei zijn verenigbaar met een fiscale prikkel tot schuldfinanciering.

Er bestaat ook empirisch bewijs om de bewering te staven dat de renteaftrek leidt tot hogere schuldniveaus bij bedrijven. Zie Graham (2006) voor een overzicht. Vaak worden in dergelijke studies landen met hoge tarieven voor de vennootschapsbelasting vergeleken met landen met lage tarieven. In die laatste groep is de renteaftrek minder waardevol dan in de eerste groep en financieren bedrijven zich vaak dan ook met minder schuld.

Een recente studie van het IMF (2016) doet een schatting van de grootte van de belastingprikkel voor bedrijven. Het gemiddelde effect is 0,28. Dat betekent dat een 1 procent hogere vpb gemiddeld leidt tot een verhoging van de schuld-activa ratio met 0,28 procentpunt.

Teveel schuldfinanciering vergroot de faillissementskans van bedrijven. Meer schuld op de balans betekent dat een onderneming kwetsbaarder wordt voor tegenslag. En door de relatieve bevoordeling van vreemd vermogen staan startende bedrijven, waarvoor eigen vermogen de belangrijkste financieringsbron is, op een achterstand (Studiecommissie Belastingstelsel, 2010).

Om deze redenen is de consensus onder economen dan ook dat een ongelijke fiscale behandeling van vreemd en eigen vermogen onwenselijk is. 

Samenhang tussen kapitaalinkomstenbelasting en vpb

In de voorgaande twee hoofstukken hebben wij de kapitaalinkomstenbelasting en de vpb los van elkaar behandeld. Het is echter belangrijk om de inrichting van de kapitaalinkomstenbelasting en de vpb in samenhang vorm te geven. Beide grondslagen zijn immers nauw met elkaar verbonden, aangezien de winst van een bedrijf uiteindelijk terecht komt bij de aandeelhouders in de vorm van kapitaalinkomen. Wat voorkomen moet worden is dat aandeelhouders onbedoeld dubbel belast worden, doordat op het zowel niveau van de vennootschapsbelasting wordt geheven als op het niveau van huishoudens, of dat er juist helemaal geen belasting wordt betaald. Daarnaast is het van belang dat de hoogte van de tarieven en de fiscale regels voor zelfstandigen en vennootschappen niet teveel afwijken, omdat er anders puur om fiscale redenen voor een bepaalde rechtsvorm wordt gekozen.

Uit hoofdstuk 1 volgt dat het economisch wenselijk is kapitaalinkomsten te belasten. Economische en praktische overwegingen maken het wenselijk om kapitaal en arbeid gescheiden te belasten onder een duale inkomstenbelasting, waarbij idealiter alle vormen van kapitaal tegen eenzelfde tarief worden belast terwijl arbeid progressief kan worden belast. De hoogte van de vpb is dan gelijk aan de hoogte van de kapitaalinkomstenbelasting, waardoor er een verminderde prikkel is om tussen rechtsvormen te schuiven. Om te voorkomen dat belasting dubbel wordt geheven, worden dividendwinsten vrijgesteld van belasting op het niveau van de aandeelhouder. Desgewenst kan er nog een extra dividendbelasting worden geheven op het niveau van de vennootschap als voorheffing, om zo de overwinsten nog te belasten.

Belangrijk voor de samenhang tussen de kapitaalinkomstenbelasting en de vpb is de fiscale behandeling van vreemd en eigen vermogen. In hoofdstuk 2 werd duidelijk dat het wenselijk is om vreemd en eigen vermogen op het niveau van de vennootschap fiscaal gelijk te behandelen, ofwel door het weghalen van de aftrekmogelijkheden van vreemd vermogen (CBIT) of juist door het introduceren van de aftrek van eigen vermogen (ACE). Van de twee mogelijkheden op het niveau van de vennootschap gaat de CBIT het makkelijkst samen met de duale inkomstenbelasting op het niveau van de inkomstenbelasting. De duale IB belast zowel de normale als de bovennormale vergoeding op vermogen tegen een laag, uniform tarief (=Vpb-tarief). Door de duale inkomstenbelasting te combineren met een finale voorheffing (tegen het vpb-tarief) op rente wordt de duale inkomstenbelasting gelijk aan de CBIT (Cnossen, 2015). De ACE belast niet de normale vergoeding op vennootschapsniveau en zou ook toegepast moeten worden op ondernemingswinst van zelfstandigen en privé-vermogensinkomsten waardoor deze overgaat in een Rate of Return Allowance. De duale IB en de ACE kunnen wel worden gecombineerd, maar dan wordt de normale vergoeding vrijgesteld van belasting en belasten we de bovennormale vergoeding tegen een laag, gematigd tarief, terwijl het tegen een hoog tarief belast zou kunnen worden omdat de belasting van overwinsten het gedrag niet verstoort. Kortom, een duale IB samen met een ACE leidt ertoe dat kapitaalinkomen wel erg weinig wordt belast. Dit zou kunnen worden ondervangen door progressief te heffen op bovennormale rendementen op kapitaal, maar dan vervallen de voordelen van een vlak tarief op kapitaalinkomen bij de duale inkomstenbelasting.

Als een duale inkomstenbelasting gewenst is, zou een CBIT op het niveau van de vennootschap dus het eenvoudigst te realiseren zijn. Een duale inkomstenbelasting met een ACE is ook mogelijk maar de uitvoering daarvan lijkt wat complexer.[10] Aangezien een de invoering van een ACE de voorkeur verdient boven een CBIT, is het toch wenselijk om de mogelijkheden voor een invoering van een duale inkomstenbelasting in combinatie met een ACE te verkennen.

Conclusie

Economisch gezien is het wenselijk kapitaalinkomen te belasten. Om te voorkomen dat kapitaal naar het buitenland wordt overgeheveld, moet kapitaal wel lager belast worden dan arbeid. Een duale inkomstenbelasting, waarbij arbeid tegen een progressief wordt belast en kapitaal apart tegen een vlak tarief wordt belast, houdt rekening met de internationale realiteit en vermindert verstoringen omdat het alle kapitaalvormen gelijk belast. De succesvolle invoering van een duale inkomstenbelasting in Scandinavische landen laat bovendien zien dat het ook praktisch uitvoerbaar is.

Hoewel het een verstorende grondslag is, is het economisch toch wenselijk een vennootschapsbelasting te heffen. Wel is het van groot belang dat vreemd en eigen vermogen fiscaal hetzelfde worden behandeld, onder meer om overmatige schuldopbouw te voorkomen. Een gelijke behandeling van vreemd en eigen vermogen kan worden bereikt door ofwel een aftrek voor eigen vermogen in te voeren (ACE), ofwel door de renteaftrek of vreemd vermogen af te schaffen (CBIT). Beide hebben voor- en nadelen, maar een ACE lijkt vanuit praktisch en economisch oogpunt het meest wenselijk. De uitvoeringsproblemen bij een CBIT kunnen namelijk groot zijn en de investeringsbeslissingen worden bij een CBIT eerder geschaad. In elk geval belangrijk bij de vormgeving van de vennootschapsbelasting is om bij de vaststelling van de grondslag, behandeling vreemd/eigen vermogen en de hoogte van het tarief rekening te houden met de internationale omgeving. Internationale harmonisatie van de vormgeving van de vennootschapsbelasting is wenselijk, om zo ongewenste verstoringen en belastingontwijking te minimaliseren.

Tot slot moet de vormgeving van de inkomstenbelasting in samenhang met de vennootschapsbelasting worden gezien om inconsistenties tussen rechtsvormen van bedrijven en dubbele belastingheffing te voorkomen. Een duale inkomstenbelasting lijkt wat eenvoudiger te realiseren in combinatie met een CBIT, maar zou ook samen met een ACE kunnen worden ingevoerd. Aangezien een ACE vanuit praktisch en economisch oogpunt de voorkeur heeft boven een CBIT, zouden wij er voor pleiten om een duaal stelsel in combinatie met een ACE in te voeren.

Voetnoten

[1] In het geval van het Atkinson en Stiglitz theorem: zwak scheidbare voorkeuren van huishoudens tussen consumptie op verschillende tijdstippen en vrije tijd. In het geval van het Chamley-Judd zero capital income tax result: huishoudens leven oneindig of vormen dynastieën van altruïstische generaties die perfect zijn gekoppeld door erfenissen en arbeids-, kapitaal- en verzekeringsmarkten die perfect werken en frictieloos zijn. Zie Jacobs (2010) voor een uitgebreidere discussie.

[2] Deze discussie speelt bijvoorbeeld bij directeur-grootaandeelhouders (DGA’s), die hun inkomen deels uit kapitaal halen en deels uit arbeid.

[3] Een belastingsysteem is economisch efficiënt als het gegeven een gewenste belastingopbrengst de economie zo min mogelijk verstoort.

[4] Te weten: rente, dividend, vermogensaanwas (bijvoorbeeld bij verkoop van aandelen), huurinkomsten en royalties. De kapitaalinkomsten voor de eigen woning worden geschat op basis van een toegerekende huur: bijvoorbeeld een forfaitair rendement van 5% van de woningwaarde, waarover vervolgens de kapitaalinkomstenbelasting wordt geheven

[5] Om verstoringen tussen kapitaalinkomsten en arbeidsinkomen volledig weg te nemen, zou er een synthetische inkomensbelasting moeten worden ingevoerd waarbij beide gelijk worden belast. Zoals eerder genoemd is het echter niet wenselijk arbeid en kapitaal tegen hetzelfde progressieve tarief te belasten, omdat dit verstorend werkt en ervoor zal zorgen dat kapitaal naar het buitenland wordt verplaatst.

[6] Om verstoringen tussen ondernemingsvormen te verminderen, moet de manier van belasten van kapitaalinkomsten wel goed aansluiten op de vennootschapsbelasting. Hier komen we in een later hoofdstuk op terug.

[7] Als de belasting wordt geheven op de waarde van het pand is er wel een lichte verstoring aangezien het minder lonend wordt om het pand door verbouwing aantrekkelijker te maken. Daardoor stijgt de waarde immers en moet er dus meer belasting over worden betaald. Dit in tegenstelling tot belasting op grond, wat wordt gezien als de minst verstorende belasting.

[9] Dit zou kunnen worden ondervangen door het normale rendement van ondernemers vrij te stellen van belasting door een Rate of Return Allowance (RRA)(Cnossen, 2014).

[10] Zie voor een uitgebreidere discussie over de samenhang tussen het duale stelsel en de ACE: Sorensen (2010).

Literatuur

Auerbach, A.J. (2002). Taxation and Corporate Financial Policy. Handbook of Public Economics.

Atkinson, A.B., Stiglitz, J.E. (1976). The design of tax structure: Direct versus indirect taxation. Journal of Public Economics, 6, pp. 55-75.

Chamley, C. (1986). Optimal Taxation of Capital Income in General Equilibrium with Infinite Lives. Econometrica, 54(3), pp. 607-622.

Commissie inkomstenbelasting (2012). Interimrapport.

Cnossen, S. (2014). Van Dijkhuizen en Mirrlees. TvOF, jaargang 46, 2014, nummer 1, Wim Drees Stichting voor Openbare Financiën.

Cnossen, S. (2015), What Kind of Corporation Tax Regime? Osgoode Hall Law Journal, Volume 52, Issue 2 (Summer 2015).

Diamond, P. en Saez, E. (2011). The case for a progressive tax: from basic research to policy recommendations. CESifo Working Paper No. 3548.

Frank, M.Z. en Goyal, V.K. (2003). Testing the pecking order theory of capital structure. Journal of Financial Economics, 67(2), 217-248.

Gordon, Roger H., en Wojciech Kopczuk (2008), The Choice of the Personal Income Tax Base, mimeo: Columbia University.

Graham, J.R. 2006. A Review of Taxes and Corporate Finance. Foundations and Trends in Finance 1(7): 573-691.

IMF (2016). Tax Policy, Leverage and Macroeconomic stability.

Jacobs (2010). Waarom kapitaalinkomen belasten?

Jacobs, B. (2014). Piketty en belastingen op kapitaal. In: Waarom Piketty lezen? 49 reflecties op ‘kapitaal in de 21e eeuw’

Judd, K.L. (1985). Redistributive taxation in a simple perfect foresight model. Journal of Public Economics, 28(1), pp. 59-83.

Kraus, A. en Litzenberger, L.H (1973). A State Preference Model of Optimal Financial Leverage, Journal of Finance, 28(4), 911-922.

Modigliani, F.; Miller, M. (1958). The Cost of Capital, Corporation Finance and the Theory of Investment. American Economic Review. 48 (3): 261–297.

Mooij, Ruud A. de (2005), Will Corporate Income Taxation Survive?, De Economist, 153, 277-301.

De Mooi, R.A. en Devereux, M.P. (2009). An Applied Analysis of ACE and CBIT Reform in the EU. CPB Discussion Paper.

De Mooi, R.A. en Nicodeme, Gaëtan (2008), Corporate Tax Policy and Incroporation in the EU, International Tax and Public Finance, 15, (4), 478-498.

Myers, S.C. en Majluf, N.S. (1984). Corporate financing and investment decisions when firms have information the investors do not have, Journal of Financial Economics, 13(2), 187-221.

OECD (2008). Tax and Economic Growth. OECD Economics department working paper no.620.

Sorensen, P.B. (2010). Dual Income Taxes: A Nordic Tax System. Paper published as Chapter 5 in Iris Claus, Norman Gemmell, Michelle Harding and David White (eds.) Tax Reform in Open Economies. Edward Elgar, 2010.

Studiecommissie belastingstelsel (2010). Continuïteit en vernieuwing: Een visie op het belastingstelsel.

Delen:
Auteur(s)
Martijn Badir
RaboResearch Nederland Rabobank KEO
030 - 21 62666
Jesse Groenewegen
RaboResearch Nederland Rabobank KEO
030 21 30264

naar boven