RaboResearch - Economisch Onderzoek

This article is also available in English

Trumpgate

Special

Delen:
  • We bekijken drie verschillende politieke routes die de VS zouden kunnen volgen. Op de route die op dit moment het meest waarschijnlijk is, zullen de Republikeinen achter hun president blijven staan. Als de kiezerssteun voor Trump echter een dusdanige knauw krijgt dat de Republikeinen in het Congres gaan vrezen voor hun herverkiezing, dan zouden ze voor een andere route kunnen kiezen en een impeachmentprocedure kunnen starten. Dit kan leiden tot de afzetting van president Trump, maar alleen als impeachment in het Huis van Afgevaardigden wordt gevolgd door een veroordeling in de Senaat. Een derde, maar nog minder waarschijnlijke route waarbij de Republikeinen hun president afvallen, is inroeping van het 25ste Amendement door de vicepresident en de meerderheid van het kabinet. Dit is mogelijk in uitzonderlijke omstandigheden. Indien dit wordt goedgekeurd door het Congres, zou het tot de onomkeerbare ontzetting van president Trump uit zijn ambt leiden.
  • In het scenario waarin de Republikeinen Trump blijven steunen, zien we een langzame vooruitgang in het fiscale beleid, wat tot een bescheiden groeiversnelling van het bbp kan leiden in 2018 of later. Dit komt echter niet in de buurt van de verwachtingen van de financiële markten kort na de verkiezingen. Desalniettemin vinden de markten waarschijnlijk steun in het huidige economische herstel. Per saldo verwachten we in dit scenario de komende jaren een bbp-groei van 2-3 procent, met twee tot drie keer per jaar een renteverhoging door de Amerikaanse centrale bank (Fed).
  • Als de Republikeinen hun president echter laten vallen en een impeachmentprocedure starten of het 25ste Amendement inroepen, dan hoeven we niet veel fiscale stimuleringsmaatregelen te verwachten. In het gunstigste geval, als president Trump de procedure overleeft, zien we zeer langzame vooruitgang en een zeer gematigde bbp-groei tegen het einde van zijn eerste termijn. Maar het vertrouwen onder consumenten, bedrijven en beleggers zal waarschijnlijk gematigd blijven omdat de impeachmentprocedure of inroeping van het 25ste Amendement twijfels kunnen zaaien over de richting die het land opgaat. De financiële markten sukkelen er waarschijnlijk gewoon doorheen. Wellicht zien we de bbp-groei vertragen tot 1-2 procent en de Fed verhoogt de rente misschien ook maar één tot twee keer per jaar.
  • Als de situatie daarentegen verslechtert en dit resulteert in de afzetting van president Trump, dan zou het fiscale beleid stil komen te liggen tot zijn afzetting en het vertrouwen kelderen. Dit kan leiden tot een 'Trump slump' op de markten. De bbp-groei zou kunnen vertragen tot 0-1 procent en de Fed stopt misschien tijdelijk met verhogen. Als vicepresident Pence echter eenmaal het roer heeft overgenomen, zouden we een zogenaamde 'Pence-rally' kunnen zien op de aandelenmarkten, een herstel van het vertrouwen onder consumenten en bedrijven en het vooruitzicht van bescheiden fiscale stimuleringsmaatregelen. Hier zou wel aardig wat tijd overheen gaan, aangezien de verdeeldheid binnen de Republikeinse Partij niet ineens is opgelost als Trump het toneel verlaat. De economie zou weer op koers kunnen komen voor 2-3 procent groei per jaar en de Fed zou kunnen besluiten de verhogingscyclus van twee tot drie keer per jaar weer op te pakken. De groeivertraging en 'Trump slump' zouden een kwestie van enkele maanden zijn bij inroeping van het 25ste Amendement, maar zouden ook zomaar een jaar kunnen aanhouden in geval van impeachment en een veroordeling.

Inleiding

Van de euforie die de financiële markten overspoelde na de presidentsverkiezingen is weinig meer te merken. President Trump boekt maar langzaam vooruitgang met zijn wetgevingsagenda en in het Witte Huis en op Capitol Hill wordt steeds meer tijd en energie besteed aan 'Trumpgate': de mogelijke samenzwering tussen de Trump-campagne en Rusland, de Russische inmenging in de Amerikaanse presidentsverkiezingen van vorig jaar en Trumps mogelijke bemoeienis met de Russische onderzoeken. Deze ontwikkelingen staan verdere invoering in de weg van het veelbesproken fiscale stimuleringspakket dat werd verwacht van de Trump-administratie en dat het vertrouwen van beleggers, consumenten en bedrijven een boost had gegeven. De kwestie van de Trump-campagne en Rusland speelde al maanden, maar nadat president Trump op 9 mei FBI-directeur Comey heeft ontslagen, zijn de gebeurtenissen in een stroomversnelling geraakt en wordt steeds vaker de vergelijking met Watergate gemaakt. Waar gaat dit heen? In deze special schetsen we de verschillende politieke routes die kunnen worden gekozen, de bijbehorende scenario's die zich kunnen ontvouwen, en de mogelijke gevolgen voor Trumps wetgevingsagenda, de Amerikaanse economie, de financiële markten en het monetaire beleid van de Fed.

Impeachment en veroordeling

Veel mensen denken dat impeachment hetzelfde is als de president uit zijn ambt ontzetten. Dat is echter niet het geval. Om de president uit zijn ambt te ontzetten, moet het Huis van Afgevaardigden eerst een impeachmentprocedure instellen tegen de president en vervolgens moet de Senaat hem veroordelen. Zo is in 1998 een impeachmentprocedure ingesteld tegen president Clinton[1], maar de Senaat sprak hem vrij dus werd hij niet uit zijn ambt ontzet. De enige andere president tegen wie het Huis van Afgevaardigden ooit een impeachmentprocedure instelde, was Andrew Johnson in 1868, maar ook hij werd vrijgesproken door de Senaat[2]. Tot op heden is dus nog geen enkele Amerikaanse president uit zijn ambt ontzet door impeachment en veroordeling. Toen de Republikeinse leiders Richard Nixon vertelden dat impeachment en veroordeling onvermijdelijk waren, nam hij ontslag en kwam het nooit tot een stemming. 

Tabel 1: Impeachment en veroordeling
Tabel 1: Impeachment en veroordelingBron: Rabobank

Vanwege de in twee fasen verlopende procedure van impeachment en veroordeling is het niet zo eenvoudig om een president uit zijn ambt te verwijderen. Bovendien is voor impeachment in het Huis van Afgevaardigden slechts een gewone meerderheid van de helft plus één nodig, terwijl voor een veroordeling in de Senaat een twee derde meerderheid is vereist. Momenteel hebben de Republikeinen een 241-193 meerderheid in het Huis van Afgevaardigden (één vacature) en een 52-48 meerderheid in de Senaat (twee onafhankelijke leden stemmen met de Democraten mee). Ervan uitgaand dat alle Democraten vóór impeachment en veroordeling stemmen, dan zouden er 25 Republikeinse overlopers in het Huis en 19 Republikeinse overlopers in de Senaat nodig zijn om de president uit zijn ambt te ontzetten. Dat is gelijk aan ongeveer 10 procent van de Republikeinse Afgevaardigden, maar bijna 37 procent van de Republikeinse Senatoren. Dus zelfs als impeachment haalbaar was, dan zou veroordeling een nog veel moeilijker te nemen horde zijn.

Een andere complicerende factor is dat niet iedereen meestemt met de partij. Tegen president Clinton werd een impeachmentprocedure ingesteld door een Huis van Afgevaardigden waarin de Republikeinen een 228-206 meerderheid hadden. Maar de beschuldiging van meineed werd aangenomen met een 228-206 meerderheid, terwijl de beschuldiging van belemmering van de rechtsgang werd aangenomen met een 221-212 meerderheid. Het was zelfs zo dat vijf Republikeinen tegen de meineedbeschuldiging stemden en twaalf Republikeinen tegen de beschuldiging van belemmering van de rechtsgang (vijf Democraten stemden voor beide beschuldigingen). Twee andere beschuldigingen –nog een beschuldiging van meineed en een beschuldiging van machtsmisbruik– haalden het niet. De inbeschuldigingstelling in het Huis van Afgevaardigden werd gevolgd door een proces in de Senaat. De Republikeinen hadden een 55-45 meerderheid in de Senaat, maar vijf Republikeinse Senatoren stemden 'niet schuldig' voor beide beschuldigingen, terwijl vijf andere Republikeinen 'niet schuldig' stemden voor de meineedbeschuldiging. Alle Democratische Senatoren steunden hun president. Dus werd president Clinton vrijgesproken van beide beschuldigingen. De stemming kwam zelfs niet in de buurt van de twee derde meerderheid die was vereist voor veroordeling. Dus zelfs met een meerderheid in zowel het Huis van Afgevaardigden als in de Senaat slaagden de Republikeinen er niet in een Democratische president af te zetten. Dat maakt wel duidelijk hoe moeilijk het zou zijn om een Republikeinse president af te laten zetten door het huidige Republikeinse Congres.

Een kanttekening daarbij is wel dat president Clinton kon rekenen op de steun van zijn Democratische partijgenoten in het Congres. De Republikeinse president Nixon daarentegen verloor de steun van steeds meer Republikeinen tijdens de Watergate-affaire. In het Huis van Afgevaardigden hadden de Democraten een meerderheid van 235-182 (achttien vacatures) en in de Senaat een meerderheid van 57-40 (één Conservatief, één onafhankelijke en één vacature). In de Senaat zouden ten minste zeven Republikeinse overlopers (17,5 procent van de Republikeinse Senatoren) nodig zijn om Nixon te veroordelen. Dit onderstreept dat het cruciaal is of de Republikeinen achter hun president blijven staan of dat ze hem laten vallen.

Figuur 1: Impeachment en veroordeling
Figuur 1: Impeachment en veroordelingBron: Rabobank

De weg naar impeachment en veroordeling

Hoe ver zijn we momenteel verwijderd van een impeachmentprocedure? In het geval van Clinton en Nixon werd eerst bewijs verzameld door het Congres en aangewezen onderzoekers, voordat de impeachmentprocedure formeel werd ingesteld en ze in beschuldiging werden gesteld. Momenteel lopen er vijf onderzoeken naar mogelijke Russische inmenging in de Amerikaanse presidentsverkiezingen van 2016, mogelijke samenzwering tussen de Trump-campagne en de Russen, en president Trumps mogelijke bemoeienis met de Russische onderzoeken.

Voor het eerste onderzoek tekent de Federal Bureau of Investigation (FBI). In reactie op het ontslag van FBI-directeur Comey door Trump is een speciale aanklager benoemd (voormalig FBI-directeur Robert Mueller) om het FBI-onderzoek naar de mogelijke Russische inmenging te leiden. Hierbij wordt niet alleen de mogelijke samenzwering tussen Trump of zijn entourage en de Russen onderzocht, maar ook overtredingen van de belastingwet en lobbyregels. Mueller kan ook Trumps ontslag van FBI-directeur Comey onderzoeken. In tegenstelling tot de vier andere onderzoeken –die worden geleid door het Congres– onderzoekt de FBI criminele activiteiten.

Het tweede onderzoek is het onderzoek dat recent op televisie was. De Senate Intelligence Committee (met als voorzitter de Republikeinse Senator Richard Burr) voert een onderzoek uit naar de mogelijke Russische inmenging in de Amerikaanse presidentsverkiezingen van 2016 en mogelijke samenzwering tussen de Trump-campagne en de Russen. De inlichtingencommissie van de Senaat ondervroeg ook James Comey over president Trumps mogelijke bemoeienis met de Russische onderzoeken door de FBI. De bevindingen van de Senaat zullen worden gepubliceerd in een openbaar verslag.

Het derde onderzoek wordt uitgevoerd door de House Intelligence Committee (voorzitter Republikein Mike Conaway) en is ook gericht op Russische inmenging in de verkiezingen en samenzwering door de Trump-campagne. Ook de bevindingen van de inlichtingencommissie van het Huis van Afgevaardigden zullen worden gepubliceerd in een openbaar verslag. Deze commissie gaat echter al maanden gebukt onder een machtsstrijd.

Het vierde onderzoek wordt uitgevoerd door de Senate Judiciary Committee (voorzitter Republikein Chuck Grassley) en richt zich op de Russische inmenging en het ontslag van FBI-directeur Comey door president Trump. Ook de Senaatscommissie voor justitie heeft James Comey gevraagd voor de commissie te verschijnen, maar daar heeft hij nog geen gehoor aan gegeven. Deze commissie heeft bevoegdheid over de federale rechtshandhaving.

De House Oversight and Government Reform Committee (voorzitter Republikein Jason Chaffetz) voert het vijfde onderzoek uit dat zich richt op het ontslag van nationaal veiligheidsadviseur Michael Flynn en FBI-directeur James Comey, evenals mogelijke belangenconflicten tussen Trumps zakenimperium en zijn presidentschap. Deze commissie heeft rechtsbevoegdheid over afval, fraude en misbruik binnen de federale overheid.

Hoe leidt het bewijs dat wordt verzameld door het Congres en de speciale aanklager tot impeachment en veroordeling? Volgens de Amerikaanse grondwet kunnen de president, de vicepresident en alle openbare ambtenaren van de Verenigde Staten uit hun ambt worden verwijderd na veroordeling op bijzondere inbeschuldigingstelling van hoogverraad, omkoperij of ‘andere zware misdaden en misdrijven’. Maar aangezien het Congres kan bepalen wat ‘zware misdaden en misdrijven’ zijn, wordt eigenlijk door een meerderheid van het Huis van Afgevaardigden bepaald wat een reden voor inbeschuldigingstelling (impeachment) is, zoals minderheidsleider in het Huis Gerald Ford zei in 1970. (Ironisch genoeg werd Ford president na het ontslag van Nixon.) Zo werd president Clinton in beschuldiging gesteld van meineed en belemmering van de rechtsgang, maar niet van machtsmisbruik. Tijdens zijn getuigenis voor de inlichtingencommissie van de Senaat gaf Comey geen direct antwoord op de vraag of president Trump zich schuldig had gemaakt aan belemmering van de rechtsgang, maar antwoordde hij dat dit een vraag was voor speciale aanklager Robert Mueller. Hij zei wel dat hij de woorden van president Trump als een 'instructie' had opgevat. 

Aftreding

De president kan niet alleen worden afgezet door het Congres, hij kan ook besluiten 'vrijwillig' af te treden. Dat is precies wat Nixon deed toen duidelijk werd dat impeachment en veroordeling onvermijdelijk waren. Het verschil tussen Watergate en Trumpgate is echter dat Nixon te maken had met een Democratische meerderheid in zowel het Huis van Afgevaardigden als in de Senaat, terwijl bij Trump zijn Republikeinse partijgenoten de meerderheid in het Congres hebben. Dus terwijl Nixon aftrad om een vernederende impeachment en veroordeling voor te zijn, zou Trump een impeachmentprocedure in het Huis van Afgevaardigden kunnen overleven, of anders in ieder geval een proces in de Senaat. Dat neemt niet weg dat Nixon uiteindelijk in de steek werd gelaten door zijn eigen partij. Dus als ontzetting uit zijn ambt onvermijdelijk zal blijken, dan kan president Trump ook besluiten om zelf ontslag te nemen.

Het 25ste Amendement

In theorie is er een alternatieve juridische route om de president uit zijn ambt te ontzetten. In 1967 is het 25ste Amendement op de Amerikaanse grondwet aangenomen en sindsdien wordt, in het geval dat de president wordt afgezet, aftreedt of overlijdt, de vicepresident automatisch de volgende president van de Verenigde Staten. In 1974, toen Richard Nixon aftrad, volgde Gerald Ford hem op. Als Trump uit zijn ambt wordt ontzet of ontslag neemt, zal de volgende president Mike Pence zijn. Dit amendement op de grondwet was noodzakelijk omdat de grondwet onduidelijk was over wie de president opvolgt indien deze wordt afgezet, aftreedt, overlijdt of anderszins niet in staat is om zijn taken als president uit te voeren. De eerste drie redenen voor opvolging zijn duidelijk, maar de laatste biedt ruimte voor interpretatie. Wanneer is een president niet meer in staat om zijn taken als president uit te voeren? Wat zijn de criteria daarvoor? En wie besluit in dat geval het 25ste Amendement in te roepen? En wanneer?

In sectie 4 van het 25ste Amendement staat dat de president uit zijn ambt kan worden ontzet door zijn eigen vicepresident met de steun van een meerderheid van het kabinet. Als ze een schriftelijke verklaring ondertekenen waarin staat dat de president niet in staat is om zijn taken als president uit te voeren en deze versturen naar de voorzitter pro tempore van de Senaat (Orrin Hatch) en de voorzitter van het Huis van Afgevaardigden (Paul Ryan), dan zal de vicepresident (Mike Pence) als waarnemend president de taken en bevoegdheden van het ambt van president per direct op zich nemen.

Als de president (Donald Trump) vervolgens in een schriftelijke verklaring laat weten dat er geen sprake is van onbekwaamheid en hij deze verstuurt naar de voorzitter pro tempore van de Senaat en de voorzitter van het Huis van Afgevaardigden, dan zal hij de taken en bevoegdheden van zijn ambt weer op zich nemen, tenzij de vicepresident en een meerderheid van het kabinet binnen vier dagen een schriftelijke verklaring overleggen aan de voorzitter pro tempore van de Senaat en de voorzitter van het Huis van Afgevaardigden, waarin staat dat de president niet in staat is om de taken en bevoegdheden van zijn ambt uit te voeren.

Uiteindelijk zal het Congres een besluit nemen over de kwestie en daartoe uiterlijk binnen 48 uur bijeenkomen indien het Congres op dat moment niet in zitting is. Indien het Congres, binnen 21 dagen na ontvangst van de laatstgenoemde schriftelijke verklaring, of, indien het Congres niet in zitting is, binnen 21 dagen nadat het Congres bijeen dient te komen, met een twee derde meerderheid van de stemmen in zowel het Huis van Afgevaardigden als in de Senaat bepaalt dat de president niet in staat is om de taken en bevoegdheden van zijn ambt uit te oefenen, dan blijft de vicepresident aan als waarnemend president; anders zal de president de taken en bevoegdheden van zijn ambt weer op zich nemen.

Inroeping van het 25ste Amendement is een aanzienlijk korter traject dan de impeachment- en veroordelingsprocedure: dit kan binnen 25 dagen. Er is echter niet alleen een twee derde meerderheid in de Senaat vereist, maar ook in het Huis van Afgevaardigden. Bovendien is sectie 4 nog nooit ingeroepen. Dit is wel kort overwogen tijdens het presidentschap van Reagan in 1987, toen er twijfels waren over zijn vermogen om zijn taken als president uit te voeren omdat hij een 'onoplettende', 'onbekwame' en 'trage' indruk maakte. Er werd ook gezegd dat sectie 4 had moeten worden ingeroepen na de moordaanslag op president Reagan in 1981. Hoewel het op dit moment onwaarschijnlijk lijkt dat president Trump de steun van zijn eigen vicepresident en kabinet verliest voordat hij de steun van het Congres verliest, kunnen we als tijd een factor van belang wordt niet uitsluiten dat sectie 4 van het 25ste Amendement voor het eerst wordt ingeroepen, zeker als nog geen impeachmentprocedure is ingesteld.

Tabel 2: Twee routes voor het afzetten van de president
Tabel 2: Twee routes voor het afzetten van de presidentOpmerking: het kabinet van de president bestaat uit vijftien personen, de vicepresident niet meegerekend. Een meerderheid betekent dat acht stemmen vóór ontzetting uit zijn ambt zijn vereist.
Bron: Rabobank

Bovendien zou inroeping van sectie 4 van het 25ste Amendement door de vicepresident en de meerderheid van het kabinet een reden kunnen zijn voor een aantal Senatoren en Afgevaardigden om vóór afzetting van de president te stemmen, omdat hiermee een duidelijk signaal wordt afgegeven over de geschiktheid van de president door zijn naaste medewerkers. De vicepresident zou ook nog kunnen besluiten van tevoren te overleggen met de Republikeinse top in het Congres.

Hoewel sectie 4 misschien niet is opgesteld voor omstandigheden zoals de huidige, biedt de manier waarop deze is geformuleerd wel ruimte om gebruik te maken van de mogelijkheid. Voor sectie 4 van het 25ste Amendement geldt eigenlijk hetzelfde als voor de 'zware misdaden en misdrijven' in geval van impeachment: het is vaag geformuleerd en biedt ruimte voor een uitweg in onvoorziene omstandigheden.

Figuur 2: Het 25ste Amendement
Figuur 2: Het 25ste AmendementBron: Rabobank

Republikeinse steun of overlopen?

Hoewel impeachment een juridische procedure lijkt, is het feitelijk een politieke procedure. Dat betekent dat impeachment onwaarschijnlijk is zolang de Republikeinse meerderheid in het Huis van Afgevaardigden en de Senaat hun president blijven steunen. Hetzelfde geldt voor inroeping van het 25ste Amendement. Een belangrijke gebeurtenis die bepalend zou kunnen zijn voor de bereidheid van de Republikeinen om hun president te blijven steunen, vormen de tussentijdse verkiezingen in november 2018, wanneer alle zetels in het Huis van Afgevaardigden en een derde van de zetels in de Senaat op het spel staan. Een Republikeins Congreslid heeft geen reden om de president te steunen als dat hem zijn zetel kost. Als de steun voor Trump onder de Republikeinse stemmers afneemt, dan vergroot dit de kans op impeachment en veroordeling. Trumps populariteit bereikte een hoogtepunt in december 2016, maar is sindsdien alleen maar gedaald. Uiteindelijk kan dit ertoe leiden dat Trump de steun van zijn achterban verliest.

Figuur 3: Steun voor Trump
Figuur 3: Steun voor TrumpBron: Macrobond

Een belangrijke overweging voor de Republikeinen is dat als ze hun eigen president afzetten, het Witte Huis in Republikeinse handen blijft: de vicepresident neemt het over. Dus als president Trump is afgezet, wordt vicepresident Pence de volgende president van de Verenigde Staten[3]. Pence omschreef zichzelf als 'een christen, een conservatief en een Republikein, in die volgorde'. Hij zetelde in het Huis van Afgevaardigden van 2001 tot 2013; daarna was hij gouverneur van Indiana van 2013 tot 2017. Vicepresident Pence heeft dus een veel langere staat van dienst binnen de Republikeinse Partij dan president Trump en zijn standpunten sluiten grotendeels aan bij de conservatieve vleugel van de partij.

Voor wat betreft de wetgevingsagenda zien we mogelijkheden voor vooruitgang als de constitutionele crisis ruimte maakt voor een nieuwe president en Washington DC zich weer kan bezighouden met beleid maken. De bereidheid van de Republikeinen om hun president te laten vallen, is dus afhankelijk van zowel hun kansen bij de herverkiezing in 2018 als de kans dat ze meer kunnen bereiken als ze de president afzetten wanneer er geen vooruitgang meer wordt geboekt met de wetgevingsagenda.

Tijdslijn Trumpgate

Voordat we nader ingaan op de mogelijke politieke routes die Trumpgate zou kunnen volgen en de bijbehorende scenario's die zich zouden kunnen ontvouwen, zetten we eerst wat feiten op een rijtje over de tijd die de verschillende routes in beslag kunnen nemen. Hoeveel tijd kost bijvoorbeeld een impeachment en veroordeling? De impeachmentprocedure van president Clinton liep van 3 januari 1998 tot 19 december 1998. Het proces in de Senaat vond plaats van 7 januari 1999 tot 12 februari 1999. Dus de impeachmentprocedure nam bijna twaalf maanden in beslag en zijn proces in de Senaat eindigde twee maanden later.

Clinton werd beschuldigd van meineed en belemmering van de rechtsgang in verband met zijn buitenechtelijke affaires. Het verhaal van Donald Trump lijkt echter meer op dat van Richard Nixon. Er zaten tien maanden tussen de 'Saturday Night Massacre' –toen Nixon de minister van Justitie en zijn plaatsvervanger ontsloeg voordat de advocaat-generaal bereid was speciale aanklager Cox te ontslaan– en Nixons aftreden bij aanvang van de impeachmentprocedure. Zo komen we op veertien maanden voor impeachment en veroordeling, en tien maanden tussen het keerpunt en het begin van een impeachmentprocedure[4]. We zouden het ontslag van FBI-directeur Comey als het keerpunt kunnen zien, maar eigenlijk is het mogelijke ontslag van speciale aanklager Robert Mueller meer vergelijkbaar met de Saturday Night Massacre en dit zou ook kunnen leiden tot het ontslag van een of meer personen binnen het ministerie van Justitie. De speciale aanklager is nog niet ontslagen, maar hierover wordt wel gespeculeerd in de media. Als we afgaan op de geschiedenis zou het twee jaar kunnen duren voordat een keerpunt resulteert in de afzetting van de president via een impeachment en veroordeling. Voor het inroepen van sectie 4 van het 25ste Amendement kunnen we niet afgaan op de geschiedenis, maar in de tekst is bepaald dat de procedure binnen 25 dagen moet worden afgerond. Zelfs als we er rekening mee houden dat de gebeurtenissen die zouden leiden tot inroeping van het 25ste Amendement enige tijd in beslag nemen, dan is het nog steeds een veel kortere route dan impeachment en veroordeling.

Routes voor Trumpgate

We beschikken nu over alle ingrediënten om scenario's voor Trumpgate uit te werken. Op basis van de twee juridische wegen om de president af te zetten, onderscheiden we drie routes die het Congres (en het kabinet) zouden kunnen nemen.

Tabel 3: Routes voor Trumpgate
Tabel 3: Routes voor TrumpgateBron: Rabobank

Op basis van deze drie routes kunnen zich zes scenario's ontvouwen. Op de route die op dit moment het meest waarschijnlijk is (Republikeinse steun), zullen de Republikeinen achter hun president blijven staan en dient Trump zijn eerste termijn uit. Een minder waarschijnlijke route is dat de Republikeinen hun president laten vallen door een impeachmentprocedure in te stellen. In dat geval krijgt de kiezerssteun voor Trump een dusdanige knauw dat de Republikeinen in het Congres gaan vrezen voor hun herverkiezing. De minst waarschijnlijke route is dat de Republikeinen hun president laten vallen door het 25ste Amendement in te roepen. In dat geval besluiten Trumps eigen vicepresident en kabinet, met de goedkeuring van het Congres, dat ontzetting van Trump uit zijn ambt is gerechtvaardigd, vanwege onverantwoordelijk gedrag of omdat hij de herverkiezing van Republikeinen in het Congres in gevaar brengt.

Scenario's voor Trumpgate

De drie routes die we hebben geschetst, kunnen worden uitgewerkt in zes verschillende scenario's. Bij Republikeinse steun is er maar één scenario mogelijk: Trump blijft aan als president. Daarentegen kunnen de twee routes waarbij de Republikeinen hun president laten vallen, leiden tot verschillende scenario's. Als een impeachmentprocedure wordt ingesteld, kunnen zich drie scenario's ontvouwen: impeachment haalt het niet in het Huis van Afgevaardigden, impeachment komt door het Huis maar geen veroordeling in de Senaat, en impeachment door het Huis en veroordeling door de Senaat. Alleen de laatste uitkomst leidt tot verwijdering van de president uit zijn ambt. Als het 25ste Amendement wordt ingeroepen, kunnen zich twee scenario's voordoen: de president neemt zijn taken weer op zich of hij wordt uit zijn ambt ontzet.

Tabel 4: Routes & scenario's voor Trumpgate
Tabel 4: Routes & scenario's voor TrumpgateBron: Rabobank

Gevolgen voor Trumps wetgevingsagenda

Er wordt sowieso weinig vooruitgang geboekt met de wetgevingsagenda. De belofte van substantiële fiscale stimuleringsmaatregelen, door de uitgaven voor infrastructuur te verhogen en de belastingen te verlagen, is nog niet nagekomen. Het Congres heeft er wel een wetsvoorstel door gekregen om de federale overheid te laten functioneren tot september 2017, maar dat was een compromis om te voorkomen dat de overheid op slot zou gaan (een zogenaamde 'shutdown') en betekende zelfs minder uitgaven voor infrastructuur. Voor wat betreft de fiscale wetgevingsinitiatieven was dat het wel[5]. Opvallend is vooral dat de Republikeinen er nog niet in zijn geslaagd Obamacare in te trekken en te vervangen. Hoewel het wetsvoorstel voor de gezondheidszorg is aangenomen door het Huis van Afgevaardigden –met een krappe meerderheid– ligt het voorstel nu in de Senaat en wordt het waarschijnlijk in een herziene vorm teruggestuurd naar het Huis. Ondertussen worden de belastinghervormingen nog steeds besproken door de Republikeinen en hebben we niet veel voortgang gezien in de uitgaven voor infrastructuur. Ironisch genoeg zien we, vooruitlopend op de belastingverlagingen, een daling van de belastinginkomsten, waardoor het schuldenplafond sneller in zicht komt en de zaken nog moeilijker worden gemaakt. Ondanks de Republikeinse controle over het Witte Huis, de Senaat en het Huis van Afgevaardigden, is het nog steeds niet gemakkelijk om dingen voor elkaar te krijgen in Washington DC. Gezien het gebrek aan eenheid onder de Republikeinen in het Congres zou dit overigens het geval zijn onder elke Republikeinse president. Als president Trump uit zijn ambt zou worden gezet en zou worden vervangen door de huidige vicepresident Pence, dan zagen we nog steeds weinig vooruitgang met de wetgevingsagenda.

Tijdens het huidige presidentschap van Trump wordt in het Witte Huis en op Capitol Hill echter veel tijd en energie besteed aan Trumpgate in plaats van aan wet- en regelgeving. Zoals we al eerder opmerkten, lopen er vijf onderzoeken tegelijk, waarvan het Congres er vier uitvoert. Wat voor invloed heeft dit op de beleidsvorming? Het fiscale beleid heeft waarschijnlijk het meest te lijden onder Trumpgate, aangezien de president niets voor elkaar krijgt zonder het Congres. Het Congres is verantwoordelijk voor het opstellen van wetsvoorstellen voor overheidsuitgaven en belastingen en de president kan alleen een voorstel goedkeuren of zijn veto uitspreken. Deregulering is een gebied waar president Trump nog wel aanzienlijke invloed kan hebben door besluiten en decreten. Met de uitvaardiging daarvan kan de president opdrachten geven aan de federale overheidsdiensten.

Ook de handelspolitiek biedt de president ruimte om invloed uit te oefenen. Het Congres heeft de afgelopen eeuw een aantal wetten aangenomen die de president bevoegdheden geven die hij kan uitoefenen per decreet, waarvoor geen goedkeuring van het Congres is vereist. Hij kan eenzijdig besluiten de invoerrechten op producten uit bepaalde landen te verhogen, bijvoorbeeld in geval van een tekort op de betalingsbalans of oneerlijke handelspraktijken. In The Trump Trade War Game legden we uit dat een aantal wetten hem veel macht geven als het gaat om het handelsbeleid. Wat dat betreft zal het patroon van zijn eerste honderd dagen waarschijnlijk worden voortgezet: veel decreten, weinig wetten. In onze scenario's gaan we ervan uit dat handelsconflicten worden vermeden, anders zouden deze scenario's nog complexer worden. Vooralsnog lijkt het erop dat president Trump alleen dreigt met handelsmaatregelen om over betere handelsovereenkomsten te onderhandelen. Het is echter niet ondenkbaar dat hij een meer confronterende koers gaat varen als hij het idee heeft dat hij niets voor elkaar krijgt op Capitol Hill.

Waar we langzame vooruitgang zullen blijven zien onder het Trump-presidentschap zolang zijn Republikeinse partijgenoten in het Congres achter hem blijven staan, kan de vooruitgang helemaal tot een halt komen als de Republikeinen hun president laten vallen en een impeachmentprocedure wordt gestart of het 25ste Amendement wordt ingeroepen. Als president Trump deze stappen om hem uit zijn ambt te ontzetten overleeft, dan kunnen er nog wetten worden aangenomen in het resterende deel van zijn eerste termijn. Maar het proces zou dan nog stroever verlopen, aangezien zijn relatie met het Congres dan ernstige schade heeft opgelopen. Als president Trump echter wordt afgezet en vicepresident Pence het presidentschap overneemt, dan zou er meer vooruitgang kunnen worden geboekt – ervan uitgaande dat de relatie van Pence met het Congres niet veel geleden heeft. De vooruitgang zou desalniettemin beperkt zijn, omdat er al verdeeldheid onder de Republikeinen in het Congres was voordat Trump het podium betrad.

Gevolgen voor de economie

We moeten niet vergeten dat de economie er goed voor stond in de aanloop naar de verkiezingen van november. Hoewel de Amerikaanse economie nog steeds voor structurele uitdagingen staat, hebben we in feite onder de Obama-regering een van de langste economische groeiperiodes in de Amerikaanse geschiedenis gezien. Daardoor is de werkloosheid weer terug op een normaal niveau. Er is evenwel nog steeds genoeg ruimte op de arbeidsmarkt; zo werken er nog veel mensen onvrijwillig parttime of onder hun niveau, maar zelfs bij een bescheiden economische groei is het slechts een kwestie van tijd voordat de arbeidsmarkt merkbaar krapper wordt. Er zou zelfs kunnen worden aangevoerd dat het een beetje laat is voor fiscale stimuleringsmaatregelen en dat de huidige plannen meer nadruk moeten leggen op verhoging van de productiviteit op de lange termijn, wat ook tot hogere reële lonen zou leiden. Daardoor kan de economie blijven groeien zonder extra fiscale maatregelen en zonder de ’animal spirits’ die de kop opstaken na de verkiezingen. Trumpgate hoeft dus niet te leiden tot een recessie. Dat neemt overigens niet weg dat Trumpgate wel degelijk een negatieve invloed op de economische groei zal hebben. Hoewel fiscale stimuleringsmaatregelen nog steeds mogelijk zijn tijdens Trumpgate, zij het tegenvallend voor wat betreft omvang en timing, zouden deze deels teniet kunnen worden gedaan door een daling van het vertrouwen onder consumenten, bedrijven en beleggers in reactie op de onrust in Washington DC. Dat kan leiden tot lagere consumentenbestedingen, bedrijfsinvesteringen en investeringen in woningen. Op voorwaarde dat de Trump-regering geen groot handelsconflict veroorzaakt, zullen de economische gevolgen van Trumpgate afhankelijk zijn van de fiscale stimuleringsmaatregelen (en deregulering) die politiek nog haalbaar zijn en de uitwerking van Trumpgate op het vertrouwen. 

Gevolgen voor de financiële markten

Figuur 4: 10-jaars rente Amerikaanse staatsobligaties en break-even inflatiepercentage
Figuur 4: 10-jaars rente Amerikaanse staatsobligaties en break-even inflatiepercentageBron: Macrobond

Als we kijken naar het sentiment op de financiële markten sinds de verkiezingen van november kunnen we drie fasen onderscheiden. In de eerste fase, de Trump-rally, zorgde de euforie op de markten voor een stijging van de beurskoersen en van de rente op staatsobligaties. De markten hoopten op grote belastingverlagingen, hogere uitgaven voor infrastructuur en deregulering. Hogere winstverwachtingen dreven de koersen omhoog, terwijl hogere verwachtingen voor economische groei en inflatie de langetermijnrente omhoog dreven. In de tweede fase kwam er een eind aan de Trump-rally toen duidelijk werd dat er weinig vooruitgang werd geboekt met de wetgevingsagenda en de Republikeinen hun eigen wetsvoorstel voor de gezondheidszorg afschoten. Feitelijk was er na honderd dagen onder Trump maar één belangrijke wet aangenomen, een begrotingsplan voor het huidige belastingjaar, alleen maar om een 'shutdown' van de overheid te voorkomen. De Republikeinen moesten grote concessies doen aan de Democraten, zoals voortzetting van de financiering van Planned Parenthood, terwijl er geen geld was voor de grensmuur en er zelfs minder werd uitgegeven aan infrastructuur. Nadat president Trump FBI-directeur Comey ontsloeg, werd fase drie bereikt, waarin markten ernstig twijfelen aan het vermogen van president Trump om ook maar iets voor elkaar te krijgen nu hij betrokken is geraakt bij een politiek schandaal dat doet denken aan Watergate. De Trump-rally op de aandelenmarkten lijkt tot een einde te zijn gekomen en op de obligatiemarkten kregen de inflatieverwachtingen een dubbele klap te verwerken met bovenop de afgenomen hoop op Trump-reflatie een terugval van de huidige inflatie.

Gevolgen voor de Fed

De prognoses van juni van de FOMC (het beleidscomité van de Fed) gaan uit van drie renteverhogingen per jaar voor de periode 2017-2019. Deze prognoses zijn gebaseerd op de aanname dat de PCE-inflatie weer uitkomt op de doelstelling van de Fed van 2 procent in 2018 en 2019 omdat de hogere capaciteitsbenutting in de economie naar verwachting de lonen en prijzen zal doen stijgen. Omdat de inflatie op dit moment echter weg beweegt van de 2 procent-doelstelling van de Fed, betwijfelen we of er een derde renteverhoging komt in 2017. Vergeet niet dat de voorzitter van de centrale bank van Minneapolis, Neel Kashkari, tegen de tweede verhoging in juni stemde en dat andere leden van de FOMC hun twijfels hebben uitgesproken over een derde verhoging als de inflatie tegen blijft vallen.

Bovendien kan Trumpgate de economie vertragen als de verwachte fiscale stimuleringsmaatregelen worden uitgesteld en tegenvallen, en als een daling van het vertrouwen leidt tot lagere consumentenbestedingen, bedrijfsinvesteringen en investeringen in woningen. Dit kan ook doorwerken in de verhogingscyclus van de Fed, niet alleen in 2017, maar ook in 2018 en 2019. De cyclus zou zelfs tijdelijk kunnen worden gepauzeerd als er sprake van is dat president Trump uit zijn ambt zou worden ontzet. De Fed zou de verhogingscyclus overigens zo weer op kunnen pakken op het moment dat Pence het presidentschap overneemt.

Scenario's voor de economie, de markten en de Fed

Als we onze observaties over de impact van Trumpgate op de economie, de markten en de Fed combineren, dan komen we tot de volgende scenario's.

Tabel 5: Scenario's voor Trumpgate
Tabel 5: Scenario's voor TrumpgateBron: Rabobank

In het scenario waarin de Republikeinen Trump blijven steunen, zien we een langzame vooruitgang in het fiscale beleid, wat tot een bescheiden groei van het bbp kan leiden in 2018 of later. Dat komt echter niet in de buurt van de verwachtingen van de financiële markten kort na de verkiezingen. Hoewel de ’animal spirits’ waarmee de Trump-rally gepaard ging zijn afgezwakt, stond de economie er niettemin goed voor. De financiële markten vinden waarschijnlijk steun in het huidige economische herstel, ondanks de bijgestelde verwachtingen voor wat betreft de fiscale stimuleringsmaatregelen. Per saldo verwachten we in dit scenario de komende jaren een bbp-groei van 2-3 procent, hoewel er naast Trumpgate nog veel andere factoren een rol spelen. In dit scenario zal de Fed twee tot drie keer per jaar de rente verhogen.

Als de Republikeinen echter hun president laten vallen en een impeachmentprocedure starten of het 25ste Amendement inroepen, dan hoeven we niet veel fiscale stimuleringsmaatregelen te verwachten. In het gunstigste geval, als president Trump overleeft, zien we zeer langzame vooruitgang en een zeer bescheiden bbp-groei tegen het einde van zijn eerste termijn. Maar het vertrouwen onder consumenten, bedrijven en beleggers zal waarschijnlijk gematigd blijven omdat de impeachmentprocedure of inroeping van het 25ste Amendement twijfels kunnen zaaien over de richting die het land opgaat. De financiële markten sukkelen er waarschijnlijk gewoon doorheen. Wellicht zien we de bbp-groei vertragen tot 1-2 procent en in dit scenario verhoogt de Fed misschien ook maar één tot twee keer per jaar.

Als de situatie daarentegen verslechtert en dit resulteert in de afzetting van president Trump, dan zou het fiscale beleid stil komen te liggen tot zijn afzetting en het vertrouwen kelderen, wat zou kunnen leiden tot een 'Trump slump' op de financiële markten. De bbp-groei zou kunnen vertragen tot 0-1 procent en in dit scenario stopt de Fed misschien tijdelijk met verhogen. Als vicepresident Pence echter eenmaal het roer heeft overgenomen, zouden we een zogenaamde 'Pence-rally' kunnen zien op de aandelenmarkten, een herstel van het vertrouwen onder consumenten en bedrijven en het vooruitzicht van bescheiden fiscale stimuleringsmaatregelen. Hier zou wel aardig wat tijd overheen gaan, aangezien de verdeeldheid binnen de Republikeinse Partij niet ineens is opgelost als Trump het toneel verlaat. De economie zou weer op koers kunnen komen voor 2-3 procent groei per jaar en de Fed zou kunnen besluiten de verhogingscyclus van twee tot drie keer per jaar weer op te pakken. Hoelang de groeivertraging en de ‘Trump slump’ aanhouden, is waarschijnlijk afhankelijk van hoelang het duurt om de president uit zijn ambt te ontzetten. Als het 25ste Amendement wordt ingeroepen is dat in principe 25 dagen, en de voorafgaande periode waarin de gebeurtenissen plaatsvonden die hebben geleid tot inroeping ervan. Dat kunnen maanden zijn, waarin de bbp-groei zou kunnen vertragen tot 0-1 procent in een kwartaal. Hierdoor kan de Fed besluiten verhoging tijdelijk uit te stellen, maar dit hoeft geen invloed te hebben op het totale aantal verhogingen per jaar. De Fed zou nog steeds twee tot drie keer kunnen verhogen bij een nieuwe versnelling van de economie. In het geval van impeachment en veroordeling is de tijdspanne waarschijnlijk ongeveer een jaar en een paar maanden. In dit scenario zou de bbp-groei kunnen vertragen tot 0-1 procent gedurende een aantal kwartalen en de Fed verhoogt misschien ook maar één tot twee keer per jaar totdat president Trump uit zijn ambt is ontzet.

Conclusie

De economische scenario's die we hebben beschreven, moeten met de nodige voorzichtigheid worden geïnterpreteerd. Het lot van de Amerikaanse president is slechts een van de vele variabelen die van invloed zijn op de economie. Zo brak tijdens Watergate een grote oliecrisis uit, terwijl Clintons impeachmentprocedure plaatsvond tijdens een periode van langdurige economische expansie. Toch kunnen de verschillen tussen onze economische scenario's een idee geven van de richting en timing van de gevolgen van Trumpgate voor de economie, de markten en de Fed. Hoewel we op dit moment denken dat Republikeinse steun voor de president het meest waarschijnlijke scenario is, kan de waarschijnlijkheid die we aan de verschillende scenario's toekennen in de loop der tijd veranderen. Recente gebeurtenissen hebben ons geleerd dat wat de ene dag nog ondenkbaar is, de volgende dag realiteit kan zijn. Bovendien heeft de geschiedenis uitgewezen dat Nixon uiteindelijk in de steek werd gelaten door zijn eigen partij en dat de naaste medewerkers van Reagan op een bepaald moment overwogen om het 25ste Amendement in te roepen.

Voetnoten

[1] Clinton werd beschuldigd van meineed en belemmering van de rechtsgang in verband met zijn getuigenis aan de onafhankelijke aanklager Kenneth Starr over zijn buitenechtelijke affaire met Monica Lewinsky.

[2] Tegen Andrew Johnson werd een procedure ingesteld omdat hij de oorlogsminister had ontslagen ondanks het feit dat het Congres een wet had aangenomen om hem in functie te houden.

[3] Overeenkomstig sectie 1 van het 25ste Amendement

[4] De tussentijdse verkiezingen in november 2018 zouden van invloed kunnen zijn op de duur van de impeachmentprocedure. Als politici onder druk staan om president Trump te laten vallen vóór de tussentijdse verkiezingen, dan zou dit de procedure kunnen versnellen. Als de leden van het Congres echter geen druk voelen, dan kiezen ze er misschien liever voor tijd in hun campagne te steken en kan de impeachmentprocedure vertraging oplopen.

[5] We zagen daarentegen wel een hele reeks besluiten gericht op deregulering.

Delen:
Auteur(s)
Philip Marey
Rabobank KEO

naar boven