RaboResearch - Economisch Onderzoek

Juridisch splitsen of administratief uit elkaar?

Special

Delen:
  • Woningcorporaties moesten per 1 juli een beslissing nemen of zij hun sociale DAEB-activiteiten en de commerciële niet-DAEB administratief scheiden of juridisch splitsen
  • Aan beide modellen zijn specifieke voor- en nadelen verbonden
  • Juridisch splitsen is de superieure oplossing voor woningcorporaties die naast het aanbieden van sociale huurwoningen ook een lange-termijn strategie in de middeldure huur willen realiseren 

Woningbouwcorporaties staan voor een belangrijke keuze. Zij dienen per 1 juli te kiezen op welke manier zij hun sociale DAEB-activiteiten en commerciële niet-DAEB-activiteiten uit elkaar halen. In deze notitie bespreken we, vanuit de corporatiebestuurder bezien, de voor- en nadelen van de verschillende opties waaruit de corporaties kunnen kiezen.

Waarom is er sprake van scheiding?

Door de invoering van de Woningwet 2015 zijn corporaties verplicht hun zogeheten diensten van algemeen economisch belang (DAEB) te scheiden van hun commerciële activiteiten, de niet-DAEB. DAEB omvatten het bouwen, verhuren en beheren van sociale huurwoningen aan huishoudens met een laag inkomen[1]. De projecten waar woningcorporaties concurreren met private partijen vallen onder de niet-DAEB activiteiten.

Het doel hiervan is om maatschappelijk bestemd vermogen uitsluitend in te zetten voor maatschappelijke doeleinden. Woningcorporaties ontvangen namelijk indirect staatssteun via onder meer het Waarborgfonds Sociale Woningbouw (WSW). Het Rijk en gemeenten staan daarvoor garant. In het verleden is door woningcorporaties geïnvesteerd in commercieel vastgoed met geld dat eigenlijk is bedoeld voor sociale huisvesting. Dit is in strijd met Europese concurrentieregels, en daarom zijn de teugels nu aangetrokken.

Een andere reden voor de scheiding tussen de sociale en commerciële activiteiten van woningcorporaties is de DAEB tegen de risico’s van die commerciële vastgoedactiviteiten te beschermen. De wet spreekt hier van de bescherming van maatschappelijk gebonden vermogen. In het verleden is dit vermogen gebruikt voor het opvangen van verliezen op commerciële projecten. Grote verliezen, als gevolg van risico's bij de commerciële activiteiten, kunnen de financiële gezondheid van DAEB-activiteiten in gevaar brengen. Met scheiding beoogt de wetgever dit risico in de toekomst te beperken.

De scheidingsmodellen

Woningcorporaties hebben drie opties: administratieve scheiding, juridische splitsing en een hybride variant[2].

Bij administratieve scheiding, is het aan de corporatie om voor de sociale en commerciële activiteiten elk een verschillende boekhouding bij te houden. Onder strikte voorwaarden mag het DAEB gedeelte van de TI een lening verstreken aan het niet-DAEB gedeelte: De woningcorporatie moet kunnen aantonen dat er geen marktfinanciering mogelijk is. Bovendien mag er alleen maar vermogen gebruikt worden dat is ontstaan uit verkoopopbrengsten en mag de lening alleen voor een niet-DAEB project gebruikt worden dat wordt geherstructureerd. In feite betekent dit dat nagenoeg alle commerciële projecten in de markt moeten worden gefinancierd en er geen garantie van de WSW meer geldt.

Kiest de corporatie voor juridisch splitsen, dan hevelt ze haar niet-DAEB-bezit over naar een aparte vennootschap. Daar bovenop mag tot 10 procent van het potentieel te liberaliseren bezit[3] mag mee worden overgeheveld naar de BV. Daarmee verstrekt de corporatie een interne lening aan de nieuwe BV, die met een looptijd van 15 jaar lineair of annuïtair afgelost moet worden. Hiervoor zullen woningcorporaties veelal een lening van financiële instellingen nodig hebben. Extra investeringen moet de nieuwe BV zelf financieren. In principe betekent dit ook dat de nieuwe BV failliet kan gaan. De moederonderneming mag de nieuwe juridische entiteit geen financiële steun geven. Een voorwaarde voor het opzetten van een BV is dat het WSW het commerciële corporatievastgoed vrijgeeft, omdat het vastgoed onderpand is voor leningen van de WSW aan de woningcorporatie.

Als laatste kunnen corporaties kiezen voor een hybride variant. Daarbij plaatst de corporatie slechts een deel van het niet-DAEB-bezit in de zelfstandige juridische entiteit en een deel in de toegelaten instelling. Deze krijgt dan wel een aparte boekhouding, net als bij een administratieve scheiding.

Voor zowel administratief scheiden als juridisch splitsen geldt dat de nieuwe ondernemingen financieel levensvatbaar[4] moeten zijn. Dit wordt na 1 januari 2017 door de Autoriteit Woningcorporaties (AW) getoetst. In mei 2017 zijn de voorlopige oordelen verstuurd en op 1 juli zijn de definitieve voorstellen ingediend.

Voor- en nadelen van juridisch splitsen en administratief scheiden voor woningcorporaties

Overwegingen met betrekking tot de woningmarkt:

Administratief scheiden

  • De beperking van de niet-DAEB-activiteiten en van werkzaamheden in meerdere regio’s kan leiden tot een eenzijdig bezit. Ruimtelijke risicospreiding wordt hierdoor moeilijker en zal bovendien tot minder concurrentie op lokale woningmarkten leiden. Dit beperkt bijvoorbeeld ook de mogelijkheden voor corporaties om in het gat van middel dure huur te springen. (-)
  • Directeur-bestuurders kunnen blijven direct verantwoordelijk voor het commerciële vastgoed, wat het makkelijker kan maken een lange-termijn strategie voor de gehele woningmarkt te ontwikkelen (+)

Juridisch splitsen

  • Bestaande gemengde wijken in stand houden en nieuwe wijken bouwen is veel eenvoudiger met een juridisch afgesplitste BV. Deze hoeft namelijk geen markttoets te doorlopen, maar worden als commerciële partij beschouwd. Waar een woningbouwcorporatie in de ontwikkeling kan samenwerken met haar eigen BV, in plaats van andere (commerciële) partijen, is samenwerking en coördinatie uiteraard veel gemakkelijker. (+)
  • BV’s mogen als aparte dochterondernemingen overal investeren en hebben daardoor meer mogelijkheden om hun bezit ruimtelijk te spreiden. Dit punt lijkt juist interessant voor corporaties die hun kernbezit in relatief zwakke woningmarkten hebben (+)

Juridische overwegingen:

Administratief scheiden

  • Administratief scheiden kan als tussenstap worden gezien. Over een aantal maanden of jaren kan nog steeds worden besloten dat het commerciële bezit in een BV moet worden geplaatst. Juridisch splitsen is daarentegen een eenrichtingsstraat (+)
  • Hoewel een corporatie twee boekhoudingen voert, blijft zij één juridische entiteit. Dit brengt aanzienlijke juridische complexiteit met zich mee, in het geval van financiële problemen voor de niet-DAEB activiteiten. In dit geval heeft de geldverstrekker een claim op de gehele boedel van de corporatie. De wet schrijft voor dat de DAEB in geen geval ingezet mag worden ten behoeve van de commerciële activiteiten, maar in geval van financiële problemen van de niet-DAEB mag er wel saneringssteun worden gegeven waardoor DAEB wederom geraakt kan worden door commerciële activiteiten. Dit scenario is niet waarschijnlijk omdat de huidige niet-DAEB portefeuilles maar voor een deel externe financiering nodig hebben. Bij toekomstige investeringen zullen de WSW en AW als toezichthouders ook betrokken zijn. De risico’s moeten hierdoor laag zijn, al kunnen ze niet volledig worden uitgesloten. (-)

Juridisch splitsen

  • Juridisch splitsen vergroot de voorspelbaarheid van de gevolgen van problemen bij de commerciële BV. Wanneer de BV zijn schulden niet voldoet dan volgt faillissement en heeft de geldverstrekker een claim op (een deel van) de boedel van de BV. Tijdens de overgangsfase is er nog wel een risico dat de DAEB portefeuille word geraakt door problemen bij de commerciële BV maar dit risico zal voorbij de 15 jaar niet meer bestaan. Dit is consistent met de letter en de geest van de wet. (+)
  • Vanuit de toezichthouder bezien is het makkelijker toezichthouden op een woningcorporatie wanneer deze juridisch is gesplitst. Dit omdat kruissubsidies moeilijker zijn te maskeren. Dit maakt compliance met toezicht makkelijker voor woningcorporaties.

Financiële overwegingen:

Administratief scheiden

  • Als er geen plannen zijn om op grotere schaal in commerciële activiteiten te investeren, dan lijkt het opzetten van twee boekhoudingen de goedkoopste oplossing vanuit het perspectief van operationele kosten. (+)

Juridisch splitsen

  • Door juridisch splitsen hebben geldverstrekkers geen aanspraak meer op het DAEB deel van de boedel van een woningcorporatie. Het ligt in de lijn der verwachting dat deze geldstrekkers daarom scherper zullen letten op het kredietrisico van een corporatie. Dit kan minder gunstige financiële voorwaarden voor financiering ten behoeve van de niet-DAEB BV tot gevolg hebben. (-)

Voorgenomen keuzes van woningcorporaties

Figuur 1: Gemaakte keuzes door woningcorporaties
Figuur 1: Gemaakte keuzes door woningcorporatiesBron: Aedes, Rabobank

Inmiddels zijn de voorgenomen keuzes van woningcorporaties bekend. Een overgrote meerderheid van de corporaties (199) heeft hierbij voor de administratieve scheiding gekozen (zie figuur 1). De juridische splitsing werd door slechts drie 3 corporaties gekozen. Acht corporaties kozen voor het hybride model. Daarnaast vallen 121 corporaties onder een verlicht regime.

 

 

Box: Het verhaal van Wonen Limburg

De Limburgse corporatie Wonen Limburg, met in haar portefeuille 24.957 sociale huurhuizen en 740 geliberaliseerde huurhuizen, koos voor het juridisch afsplitsen van haar niet-DAEB-activiteiten. Bestuurder Ger Peeters legt uit waarom:

‘Wij willen er niet alleen zijn voor de lage inkomens, maar ook voor de middeninkomens. Wij merken namelijk dat commerciële partijen niet of nauwelijks voor die laatste groep bouwen, terwijl er in Limburg veel vraag is. Om die reden beheert en bouwt Wonen Limburg ook huizen in het middensegment, met een huur boven de toeslaggrens van 710,68 euro. Dat past ook bij ons streven naar geïntegreerde wijken, waarin zowel sociale huurhuizen als woningen in de vrije huursector staan. Onze ambitie is dat in 2025 7 procent van onze portefeuille bestaat uit geliberaliseerde woningen.’

Volgens Ger Peeters helpt de juridische splitsing daarbij: ‘We zijn minder afhankelijk van traditionele commerciële partijen, omdat we – anders dan bij een administratieve scheiding – niet meer verplicht een markttoets hoeven doorlopen, wat een langdurig proces is. Door de juridische splitsing kunnen we onze ambities voor onze regio dus sneller en proactief invullen.’

De bestuurder wijst erop dat juridisch splitsen ook bijdraagt aan hun wens om transparant te ondernemen. ‘Het geeft helder inzicht in de investeringsstromen van beide takken, en bij een juridische splitsing komt maatschappelijk geld op geen enkele manier terecht bij de commerciële, niet-DAEB-activiteiten. Andersom zouden de opbrengsten van die commerciële activiteiten wél ten gunste komen van onze maatschappelijke, DAEB-activiteiten. En dat past natuurlijk goed bij ons doel: er primair zijn voor de laagste inkomens.’

Visie Rabobank

Met de Woningwet 2015 is een signaal afgegeven dat woningcorporaties hun taak vooral specifiek moeten opvatten en zich op de sociale DAEB-activiteiten moeten richten. In deze context hebben de meeste woningcorporaties besloten om hun DAEB en commerciële niet-DAEB administratief te scheiden. Naar ons idee speelde hierin ook een bepaalde risico aversie een rol: juridisch splitsen is nu eenmaal onomkeerbaar.

Inmiddels zijn we twee jaar verder en worden woningcorporaties weer vaker genoemd in het bestrijden van het woningtekort. Dat wil zeggen investeren in nieuwe huurwoningen, niet alleen in de gereguleerde maar ook in de (middeldure) vrije huursector. Ons beeld is dat een administratief gescheiden woningcorporatie zichzelf nauwelijks de flexibiliteit permitteert om te investeren in de door de wet genoemde commerciële activiteiten. Daarmee beperkt een woningcorporatie onder andere haar slagkracht in de inzet voor gemengde wijken. Bij de herstructurering van oude en het ontwikkelen van nieuwe wijken zouden woningcorporatie in toenemende mate aangewezen zijn op de medewerking van commerciële investeerders. Breder bekeken maakt administratief scheiden het een stuk lastiger om op maatschappelijke uitdagingen buiten de originele doelstelling ‘woningen voor de doelgroep’ in te kunnen spelen. Vooral in regionale woningmarkten waar commerciële partijen minder geneigd zijn om te investeren, ligt nog steeds een belangrijke rol voor de woningcorporaties. Maar ook in de woningmarkt hotspots (bijvoorbeeld Amsterdam, Utrecht, Groningen, etc.) zouden corporaties meer dan institutionele en particuliere beleggers geneigd zijn om in middeldure huurwoningen te investeren in plaats van alleen maar het duurste segment met het hoogste rendement te bedienen.

In onze visie zou een corporatie daarom haar investeringsambitie en plannen voor middeldure huur daarom beter moeten betrekken in de keuze voor administratief scheiden of juridisch splitsen. Hiermee voorkomen corporaties dat ze zichzelf te veel beperkingen opleggen als zij op lange termijn een breed opgestelde verhuurder willen blijven of willen worden.

Voetnoten

[1] Hier geldt een getrapte definitie van lage inkomens gebruikt, minimaal 90 procent van de vrijkomende sociale huurwoningen moeten worden toegewezen aan huishoudens met een inkomen tot 40.349 euro en minimaal 80% moet worden toegewezen aan huishoudens met een inkomen tot 36.165 euro.

[2] Voor corporaties met een omzet tot 30 miljoen euro, waarvan ten hoogste 5 procent uit niet-DAEB activiteiten komt, geldt een verlicht regime. Onder dit regime hoeven zij in hun boekhouding alleen duidelijk te maken welke lasten verbonden zijn met de commerciële activiteiten.

[3] Potentieel te liberaliseren bezit omvat woningen die momenteel DAEB zijn maar die volgens het puntensysteem boven de liberalisatiegrens uitkomen. Van het potentieel te liberaliseren bezit mag tot 10% worden overgeheveld naar de BV om het DAEB aanbod op peil te houden, de rest blijft achter bij de woningcorporatie. Bij het bepalen van de Woningen die volgens het puntensysteem onder de liberalisatiegrens vallen, blijven altijd bij de woningcorporatie.

[4] Aan het optuigen van een aparte BV zijn voorwaarden verbonden. Zo moet de AW instemmen met het oprichten van een BV, en moet het WSW het bezit vrijgeven. Maar dit gebeurt alleen als er voldoende niet-DAEB-eenheden in het bezit zijn van woningcorporaties waar WSW geen pandrecht op heeft. Dat is nodig om een banklening te kunnen krijgen. In veel gevallen bereiken woningcorporaties daarbij niet de vereiste dekkingsratio (schuldrestant van de door WSW geborgde leningen, ten opzichte van bij WSW ingezet onderpand) van 50 procenten en zal het bezit daardoor niet vrijgeven worden.

Delen:

naar boven