RaboResearch - Economisch Onderzoek

Visie op 2018: eurozone nog niet klaar voor nieuwe crisis

Economisch Kwartaalbericht

Delen:
Deze publicatie is verouderd. Bekijk de recentste editie

Naar de dossierpagina Visie op 2018

  • Europese regeringsleiders spraken af om in maart 2018, als er hopelijk een nieuwe Duitse regering is, te spreken over de noodzakelijke institutionele versterking van de eurozone
  • Op 6 december deed de Europese Commissie al een aantal concrete –en deels omstreden– voorstellen. Van deze voorstellen achten wij een Europees Monetair Fonds het meest kansrijk
  • Een eventuele minister van Financiën voor de eurozone en een eurozonebegroting zullen waarschijnlijk niet al te zwaar worden ingevuld, omdat er nog teveel weerstand is bij landen als Nederland en Duitsland
  • Meer verantwoordelijkheid is nodig: lidstaten moeten hun economieën verder hervormen en de erfenis van de crisis in de vorm van hoge schulden en oninbare leningen op bankbalansen aanpakken
  • Deze erfenis verhindert tot nu toe de vervolmaking van de bankenunie, een andere belangrijke pijler van de eurozone
  • Het is nodig om ook deze zaken aan te pakken om uiteindelijk te komen tot een unie waarin alle landen bereid zijn om te delen in de risico’s van de eurozone als geheel

De Europese schuldencrisis heeft laten zien dat de Economische en Monetaire Unie (EMU) onvoldoende bestand was tegen economische en financiële schokken. De eurocrisis kon pas worden bezworen door ingrijpen van de Europese Centrale Bank. Sindsdien zijn er belangrijke maatregelen genomen om het institutionele kader van de eurozone, de EMU, te versterken. Maar breed wordt erkend dat we er nog niet zijn. Met name het crisisinstrumentarium van de eurozone is incompleet: zowel voor het redden van landen in financieringsproblemen als voor het redden of afwikkelen van banken is het bouwwerk nog niet af. Op dit moment gaat het Europa economisch voor de wind. De kans op een nieuwe crisis blijft echter reëel, want de EMU kent nog steeds grote economische kwetsbaarheden. Vóór dat moment moet de EMU verder zijn versterkt. De Europese Commissie heeft daarom op 6 december verschillende voorstellen gepresenteerd om de EU en in het bijzonder de EMU te versterken. Wat stelt de Commissie voor, wat zijn de spanningsvelden en wat zou verstandig zijn? We zoomen in op de voorstellen voor een Europees Monetair Fonds, een eurozonebegroting en een minister van Financiën voor de eurozone.

Een Europees Monetair Fonds lijkt haalbare kaart

Het hoofdgerecht onder de voorstellen van de Europese Commissie is wellicht het plan voor een Europees Monetair Fonds (EMF). Voor een EMF is bij de lidstaten van de eurozone behoorlijk wat steun. Het huidige instrument om landen met financieringsproblemen bij te staan, het Europese Stabiliteitsmechanisme (ESM), is namelijk onvoldoende uitgerust om zelfstandig te kunnen opereren. Het is echter de vraag of de precieze voorstellen van de Commissie de juiste snaar raken. Ze richten zich vooral op de institutionele inbedding van de nieuwe instelling in de structuren van de EU. Zo wil de Commissie zelf meer invloed, evenals het Europees Parlement. Ook voorziet de Commissie een bredere rol voor het EMF zoals blijkt uit het -substantiële- voorstel om het EMF tot EUR 60 miljard te kunnen laten uitlenen aan het Europese fonds voor afwikkeling van probleembanken. Daarnaast gooit de Commissie een balletje op om het EMF in te zetten als zogenaamd stabilisatie-instrument (waarover later meer). Maar de Commissie laat na om de instelling uit te rusten met diepere bevoegdheden. Die zijn juist wél nodig.

Om effectief te kunnen opereren als crisisinstrument, zou het nieuwe EMF namelijk niet alleen financier moeten zijn, maar ook moeten kunnen onderhandelen over de voorwaarden van die financiering. Daarnaast zou het een continue dialoog moeten kunnen voeren met alle lidstaten over hun beleid. De Commissie houdt deze bevoegdheden daarentegen het liefst zoveel mogelijk zelf. Verder lopen de meningen uiteen over de vraag hoever het EMF mag ingrijpen in de begroting van landen die leningen krijgen, zoals Duitsland zou willen, en of het schuldherstructurering mag afdwingen bij landen met financieringsproblemen, zoals minister Hoekstra bepleit. De Commissie neemt hier helaas geen standpunt in. Voor het inhoudelijke debat kan het Internationaal Monetair Fonds tot inspiratie dienen: dit kan wereldwijd effectief opereren omdat het ruime bevoegdheden en een heldere (hoewel zeker niet altijd onomstreden!) eigen visie heeft. Het maakt daarvan handig gebruik in onderhandelingen met landen die steun nodig hebben, en respecteert tegelijk hun soevereiniteit. Zo leent het IMF in principe alleen geld aan landen die een houdbare schuld hebben. Als dat niet het geval is, faciliteert het IMF schuldherstructurering, maar voert het deze niet zelf uit: het betreffende land blijft in de lead. Dat is belangrijk, zelfs al handelt een land in een kwetsbare positie soms met de rug tegen de muur. Ook is een leidend principe dat de voorwaarden die het IMF stelt bij hulpleningen beperkt blijven tot het aanpakken van de belangrijkste problemen (en niet alle problemen). Bovendien moeten deze voorwaarden kunnen rekenen op voldoende draagvlak bij de autoriteiten van het ontvangende land. Dit beleid is tot stand gekomen op basis van jaren ervaring, successen beleven én leren van fouten. Dit alles pleit ervoor dat ook het EMF de soevereiniteit van landen respecteert en tegelijk voldoende bevoegdheden, onafhankelijkheid, visie en besliskracht krijgt. In het bijzonder de wijze van besluitvorming zal belangrijk zijn voor de effectiviteit van het EMF. Zo stelt de Commissie wél terecht voor om de besluitvorming bij unanimiteit voor steunprogramma’s los te laten. Dat is een belangrijke wijziging ten opzichte van het huidige ESM.

Maar met de nadruk op de inbedding van het EMF in Europese structuren vervreemdt de Commissie belangrijke stakeholders zoals Duitsland en Nederland, die het EMF op afstand van Brussel willen houden. Omdat het EMF wordt gekapitaliseerd door de lidstaten, beroepen zij zich terecht op het principe ‘wie betaalt, bepaalt’. Tegelijk laat de Commissie met haar plannen voor het nieuwe EMF kansen liggen om de effectiviteit van het crisisinstrumentarium te vergroten. Gezien de wens van de lidstaten zelf om te komen tot een EMF zal uiteindelijk wellicht een compromis het levenslicht zien. Dit compromis zou ook elementen kunnen bevatten van die andere thema’s die in de plannen van de Commissie een podiumplaats opeisen: een eurozonebegroting en een minister van Financiën voor de eurozone.

Eurozonebegroting: geen hoge verwachtingen

Een opvallend element in de plannen van de Commissie zijn de voorgestelde eigen begrotingsinstrumenten voor de eurozone, met als belangrijkste rol een stabilisatiefunctie. Eerder al pleitte ook de Franse president Macron voor een eurozonebegroting. De gedachte hierachter is dat in een onvolkomen muntunie zoals de eurozone, landen onvoldoende flexibiliteit hebben om zich aan te passen aan schokken die bijvoorbeeld de economische groei afremmen. In slechte tijden zouden lidstaten dan een beroep kunnen doen op de eurozonebegroting om bijvoorbeeld publieke investeringen te kunnen blijven doen. Daar valt iets voor te zeggen, mits de steun tijdelijk is, objectief kan worden toegekend én de productiviteit verhoogt - voorwaarden waaraan overigens niet gemakkelijk kan worden voldaan. Een bijkomend voordeel is dat het burgers in ontvangende landen heel concrete voordelen van het eurozonelidmaatschap biedt. Dat kan de afstand tussen burger en Unie helpen overbruggen. Maar tegelijk zit juist daar de weerstand bij lidstaten die verwachten nettobetaler te zullen zijn aan een eurozonebegroting: de zichtbare overheveling van aanzienlijke financiële stromen naar andere landen vinden zij moeilijk te verkopen aan hun eigen burgers. Een compromis kan voorlopig misschien worden gevonden in een kleine begroting met beperkte slagkracht. Daarmee wordt dan een begin gemaakt voor de toekomst, maar veel effectiviteit is er voorlopig niet van te verwachten. Een andere manier om nog winst te behalen, is door lidstaten te helpen om hun eigen stabilisatiemechanismen te versterken. De Europese begrotingsregels bieden meer dan vroeger ruimte om in tijden van economische neergang stabiliserende uitgaven te blijven doen. Het is dan wel belangrijk dat landen daarvoor in goede tijden ruimte opbouwen. Daar zouden lidstaten elkaar sterker aan mogen houden, met hulp van de Commissie. 

Liever een minister van Coördinatie dan van Financiën

Met een voorstel voor een minister van Financiën voor de eurozone borduurt de Commissie voort op een wens die leeft bij lidstaten als Frankrijk en Spanje. Die wens komt voort uit de erkenning dat de regie op economisch en financieel terrein in de eurozone teveel verspreid is geraakt. Ministers van de eurozone, eurocommissarissen, ESM-directeur en ECB-bestuurders: er zijn heel wat zwaargewichten betrokken geweest bij de beslissingen die in de crisisjaren nodig waren om de eurozone overeind te houden. Verder leeft de wens om het reguliere begrotingsbeleid van de lidstaten beter op elkaar af te stemmen. Strakkere beleidscoördinatie en een helderdere rolverdeling zijn dan ook een gerechtvaardigd streven. Maar het voorstel van de Europese Commissie legt wel heel veel macht bij één persoon: in de toekomst zou één van de vicepresidenten van de Europese Commissie het middelpunt van de financiële besluitvorming van de eurozone moeten worden. Deze ‘minister van Financiën van de eurozone’ zou schatkistbewaarder worden van de eurozonebegroting, coördinator van het begrotingsbeleid van de eurozone, aanjager van structurele hervormingen, voorzitter van de eurogroep en mogelijk ook nog eens de baas van het EMF. Deze ongewenste situatie zal op tegenstand stuiten bij landen die de macht juist liever bij de lidstaten concentreren.

Meer nodig voor een toekomstbestendige eurozone

Er zullen nog wel wat Eurotoppen nodig zijn voordat regeringsleiders het eens kunnen worden over een compromispakket voor versterking van de instituties van de eurozone. Maar eerst zal een nieuwe Duitse regering moeten aantreden, want de Frans-Duitse as zal een beslissende rol moeten spelen in de besluitvorming. Hopelijk kunnen zij het tenminste eens worden over een stevig uitgerust EMF. Dat maakt het gemakkelijker om landen in financiële nood bij te staan en banken te redden of juist af te wikkelen.

Dat wil niet zeggen dat we er ook alle economische kwetsbaarheden van de eurozone mee aanpakken. De noodzaak blijft om de eurozone meer tot één economie om te vormen. Dit vraagt verdere integratie van de Interne Markt, in het bijzonder de (digitale) Dienstenmarkt. Het vraagt óók dat de lidstaten hun nationale beleid waar nodig aanpassen. Er is op het gebied van structurele hervormingen de laatste jaren veel gebeurd. Denk aan arbeidsmarkthervormingen in Spanje, aanpak van de bankensector in Ierland en verhoging van de AOW-leeftijd in verschillende landen waaronder Nederland. Maar om het economische groeipotentieel te verhogen en mondiaal te kunnen blijven concurreren, zijn voor de meeste landen meer structurele hervormingen nodig. Veel landen hebben tenslotte te maken met een nog altijd pijnlijke nalatenschap van de crisis: te hoge publieke en private schulden, en te veel oninbare leningen op de balansen van banken. Zolang deze ballast niet is gelost, blijft de eurozone ondanks het mooie conjuncturele herstel op termijn economisch kwetsbaar. Die economische kwetsbaarheid op zijn beurt maakt het voor landen als Duitsland en Nederland moeilijk om meer risicodeling binnen de eurozone toe te staan – bijvoorbeeld via het vervolmaken van de zo belangrijke bankenunie. De komende maanden moeten uitwijzen of de lidstaten elkaar voldoende kunnen vinden om ook op dat gebied voortgang te boeken. Dat zal op zijn beurt op de Eurotop in maart mede de toon zetten voor gesprekken over de institutionele aanpassingen die de Commissie heeft voorgesteld. 

Literatuur

Enderlein, H, E. Letta, and A. De Geus (2017), Seizing the moment for Euro Area Reform.

European Commission (2017), Reflection Paper on the deepening of the Economic and Monetary Union.

European Commission (2017), Completing Europe’s Economic and Monetary Union – policy package.

Financial Times (2017), Eurozone members split over Brussels’ reform plan.

Financial Times (2017), Brussels calls for creation of European Monetary Fund.

Ministerie van Financiën (2017), Toekomst van de Economische en Monetaire Unie

Raad van State (2017), De Staat van de Euro.

Veron, N., J. Zettelmeyer e.a. (2017), Germany Should Accept More Risk Sharing—and France More Market Discipline.

Wolff, G.B. (2017), Eurozone or EU budget: confronting a complex political question

Naar de dossierpagina Visie op 2018

Delen:
Auteur(s)
Ester Barendregt
RaboResearch Global Economics & Markets Rabobank KEO
030 - 21 52312

naar boven