RaboResearch - Economisch Onderzoek

Rutte II brengt begroting op orde; nu tijd om vooruit te kijken

Special

Delen:
  • De Nederlandse economie is tijdens het kabinet Rutte II weer gaan groeien
  • De overheidsfinanciën zijn binnen de grenzen van Brussel gebleven
  • De timing en het gewicht van de bezuinigingen hebben de binnenlandse economie wel harder geraakt dan nodig
  • In de toekomst moet Nederland weer trendmatig begroten
  • De economische groei dient daarbij behoedzaam te worden geraamd
  • Tegelijkertijd is extra investeren, in Europees verband, nu noodzakelijk

Een hobbelige rit…

Het kabinet Rutte II stapte economisch gezien in op een lastig moment.Na de zware recessie van 2008-2009 leek het in eerste instantie alsof de economie herstelde. Zo groeide de economie in 2010 met 1,4 procent. Maar vanaf eind 2011 zat het opnieuw tegen. Nederland belandde als gevolg van de eurocrisis in een double dip recessie.

Toch doet de Nederlandse economie het inmiddels redelijk. Halverwege 2013 keerde de groei terug en sindsdien schrijft de economie zwarte cijfers. De rekenmeesters van het CPB gingen bij de start van het kabinet nog uit van een gemiddelde jaargroei van 1¼ procent (CPB, 2012). De groei komt op basis van de meest recente voorspellingen uit op gemiddeld 1,3 procent voor de periode 2013-2017 (CPB, 2016), zie figuur 1.

De arbeidsmarkt ontwikkelt zich gunstig. Hoewel het aantal werklozen vanaf 2013 eerst fors opliep, is de werkloosheid inmiddels flink gedaald. Deze ligt met 5,8 procent nu al iets onder de 6¼ procent die het CPB voor het einde van de kabinetsperiode had geraamd (zie figuur 2).

Figuur 1: Feitelijke groei komt ongeveer overeen met raming uit 2012
Figuur 1: Feitelijke groei komt ongeveer overeen met raming uit 2012Bron: CBS, CPB
Figuur 2: Werkloosheid daalt weer, tot onder verwachting uit 2012
Figuur 2: Werkloosheid daalt weer, tot onder verwachting uit 2012Bron: CBS

Ook de woningmarkt zit flink in de lift.Zo is het aantal transacties inmiddels weer terug op het niveau van voor de crisis. Aan het begin van de kabinetsperiode gingen wij uit van gematigd herstel van de woningmarkt op de middellange termijn (Rabobank, 2013). Door de lage rente en een economie die sneller aantrok dan verwacht, is het herstel inmiddels uitbundiger dan we eerder hadden voorzien (zie figuur 3).

Maar tegelijkertijd loopt de Nederlandse economie wel fors achter ten opzichte van hoe het voor de crisis ging.Het volume van het bruto binnenlands product is sinds begin 2015 weliswaar terug op het niveau van voor de crisis, maar het verlies ten opzichte van wat het had kunnen zijn is aanzienlijk. Als de economie in ongeveer hetzelfde tempo was doorgegroeid als voor de crisis, had het nationale inkomen zo’n 15 procent hoger gelegen (zie figuur 4).[1] Daarnaast blijft het inkomen per hoofd van de bevolking sowieso nog achter op het niveau van voor de crisis. Het lijkt er vooralsnog niet op dat de Nederlandse economie weer snel op het hogere groeitraject van voor de crisis zal invoegen. Het CPB gaat uit van een magere inhaalgroei van 0,2 procent per jaar tot en met 2023.

Figuur 3: Aantal transacties gelijk aan het niveau van rond de eeuwwisseling
Figuur 3: Aantal transacties gelijk aan het niveau van rond de eeuwwisselingBron: CBS/Kadaster, bewerking Rabobank
Figuur 4: Nationale inkomen niet op het niveau waar het had kunnen zijn
Figuur 4: Nationale inkomen niet op het niveau waar het had kunnen zijnBron: CBS
Figuur 5: Binnenlandse bestedingen blijven lange tijd achter op niveau van voor de crisis
Figuur 5: Binnenlandse bestedingen blijven lange tijd achter op niveau van voor de crisisBron: CBS

Verder is het consumptievolume van huishoudens nog steeds een zorgenkindje.De consumptie heeft zich weliswaar iets beter ontwikkeld dan verwacht – het CPB ging nog uit van volledige stagnatie van de consumptie gedurende de kabinetsperiode. Maar in internationale vergelijkingen presteert Nederland teleurstellend (meer hierover in een latere sectie van dit stuk). De binnenlandse bestedingen droegen sinds het begin van de crisis niet of beperkt bij aan de groei (zie figuur 5).

Als we kijken naar de cijfers dan zien we dat het economische beeld van de afgelopen vier jaar daarmee wisselend is. De export heeft de groei iets aangezwengeld, de arbeidsmarkt is herstellende en het aantal transacties op de woningmarkt is fors toegenomen. Tegelijkertijd is van inhaalgroei nog geen sprake en vallen de binnenlandse bestedingen tegen.

…en het tekort als heilig huisje…

Toen het huidige kabinet begon, zag het voor zichzelf als een van de grote uitdagingen om ‘de schatkist op orde te brengen’ (Regeerakkoord, 2012). Het overheidstekort (EMU-saldo) zou in 2012 weer boven de 3 procent belanden. En dat terwijl de bezuinigingen van Rutte I in dat jaar al opliepen tot 7 miljard euro (Regeerakkoord, 2010). Het kabinet Rutte II verbond zich in het regeerakkoord aan de Europese begrotingsregels en moest daarom nog verder ingrijpen in de overheidsfinanciën.

Forse ingrepen waren het gevolg. Opgeteld heeft Rutte II 15 miljard euro bezuinigd in 2017, vrijwel conform de aanbeveling van de Studiegroep Begrotingsruimte uit 2012. Daar komen nog bij de bezuinigingen uit Rutte I (19 miljard euro in 2017), de afbouw van het stimuleringspakket en de ingrepen uit het aanvullend beleidsakkoord van Balkenende IV (samen 5 miljard euro), het ‘Lenteakkoord’ (9 miljard euro) en de begrotingsafspraken voor 2014 met de ‘constructieve drie’ (5 miljard euro). Het was niet alleen maar bezuinigen wat de klok sloeg. In 2016 besloot het kabinet tot 5 miljard euro lastenverlichting en ook eerder verlaagde het de lasten en verhoogde het de uitgaven, in de begroting van 2015 met 1 miljard euro en in de begroting van 2017 met netto 1 miljard euro.

Netto bedroeg de bezuinigingsopgave over de gehele kabinetsperiode daarmee 46 miljard euro (CPB, 2016), zie figuur 6[2]. Mogelijk komt dit bedrag iets lager te liggen door extra uitgaven die het kabinet doet in zijn laatste begroting. Maar mede door deze bezuinigingsinspanningen is zowel het EMU-saldo als de EMU-schuld meer houdbaar geworden. De voornemens uit het regeerakkoord voor de overheidsfinanciën zijn daarmee gerealiseerd (zie figuur 7).

Figuur 6: Kabinet bezuinigt veel en geeft een beetje terug
Figuur 6: Kabinet bezuinigt veel en geeft een beetje terugBron: CPB
Figuur 7: Tekort is lager dan in 2012 verwacht
Figuur 7: Tekort is lager dan in 2012 verwachtBron: CBS, CPB

Behalve de inspanningen van het kabinet hadden ook externe ontwikkelingen grote invloed op de overheidsfinanciën.Door de lage rentestand betaalde de overheid in 2015 ruim 1 miljard euro minder rente over de staatsschuld dan in 2007, terwijl de schuld 175 miljard euro hoger lag (Miljoenennota, 2016). Anderzijds leidde de verminderde gaswinning in Groningen tot tegenvallende gasbaten. In 2013 waren de inkomsten uit gas nog 13,3 miljard euro. In 2017 loopt dit naar verwachting terug tot rond de 2 miljard euro (Voorjaarsnota, 2016).

Al met al kleurde het kabinet binnen de lijntjes van de Europese begrotingsafspraken. Nederland was daarmee een van de weinige Europese landen die de Europese regels de afgelopen jaren zo serieus hebben genomen. De Europese Commissie oordeelde in 2015 nog dat Nederland voor het begrotingsjaar 2016 slechts een van vijf landen in de Unie was die volledig voldeden aan de Europese begrotingsregels (Wijffelaars en Giesbergen, 2015). 

Box 1: Nederlandse en Europese spelregels voor de begroting

Nederlandse kabinetten voeren sinds 1994 een zogenaamd trendmatig begrotingsbeleid om de begroting vast te stellen (Studiegroep Begrotingsruimte, 1993). Inkomsten en uitgaven zijn daarbij gescheiden. Op basis van ramingen van het CPB wordt bij de start van een kabinet een jaarlijks uitgavenplafond vastgesteld; inkomsten mogen fluctueren met de conjunctuur (automatische stabilisatie).  

Zo probeert de overheid drie zaken na te streven: stabilisatie van de economie, efficiënte allocatie en gezonde overheidsfinanciën (Studiegroep Begrotingsruimte, 2016). Het begrotingstekort loopt op in slechte tijden en terug in goede tijden, de begroting wordt volgens een vast patroon bepaald en de ontwikkeling van de uitgaven staat in principe vast voor de gehele kabinetsperiode. De trendbreuk met de periode van voor 1994 was dat met trendmatig begroten werd afgestapt van saldosturing, ofwel alleen het tekort op de begroting als richtlijn gebruiken.

Europese begrotingsregels fungeerden in dit plaatje eerst als vangrail. Als het trendmatige begrotingsbeleid zijn werk doet (en de ramingen waarop deze zijn gebaseerd enigszins uitkomen), dan komt het tekort niet in de buurt van de 3 procent. Loopt het tekort of de schuld te hoog op, zoals bij aanvang van de kabinetsperiode, dan treedt de ‘buitensporigtekortprocedure’ in werking en moet het kabinet bezuinigen. Van trendmatig begrotingsbeleid wordt dan de facto weer overgestapt op saldosturing. Inmiddels zijn de Europese begrotingsregels, mede op aandringen van Nederland, veel complexer geworden (Studiegroep Begrotingsruimte, 2016). Naast de bekende drieprocentnorm voor het tekort en de zestigprocentnorm voor de schuld is er een set aanvullende regels gekomen. Brussel houdt naast het feitelijke tekort en de schuld ook het zogenoemde structurele tekort en de ontwikkeling van de overheidsuitgaven in de gaten. Het structurele tekort is gelijk aan het feitelijke tekort, gecorrigeerd voor de stand van de economie en eenmalige inkomsten en uitgaven. Zie voor meer informatie over de Europese begrotingsregels: Infographic Stabiliteits- en Groeipact.

…brachten huishoudens uit balans…

De consumptie van huishoudens viel tijdens de crisis relatief ver terug, in 2013 tot wel 4 procent onder het hoogtepunt van voor de crisis.De tegenvallende consumptie heeft als een rem op de economische groei gewerkt. Ondanks dat de economie alweer twee jaar groeit, blijft dit kengetal ook nu nog achter op het niveau van voor de crisis. Daarmee onderscheidt Nederland zich, in negatieve zin, van landen zoals Duitsland, België en Frankrijk (zie figuur 8).

Figuur 8: Consumptie blijft achter bij andere landen
Figuur 8: Consumptie blijft achter bij andere landenBron: Eurostat

Die tegenvallende consumptie heeft grotendeels te maken met het samenspel tussen de structuur van de Nederlandse economie en het begrotingsbeleid van de afgelopen jaren.Nederland heeft een woningmarkt en een pensioensysteem die anders zijn vormgegeven dan in andere landen (SER, 2013). Daarnaast heeft Nederland een relatief streng begrotingsbeleid gevoerd.

Een groot deel van de Nederlandse huishoudens heeft ‘lange balansen’. Gedreven door onder andere fiscale prikkels hebben ze gemiddeld een flink netto vermogen opgebouwd, maar daar tegenover staan forse verplichtingen, vooral in de vorm van hoge hypotheekschulden (DNB, 2015). En hun vermogen zit voornamelijk vast in huizen en pensioenfondsen (zie figuur 9 en figuur 10).

Figuur 9: Nederlandse huishoudens zijn gemiddeld genomen vermogend…
Figuur 9: Nederlandse huishoudens zijn gemiddeld genomen vermogend…Bron: Miljoenennota 2016
Figuur 10: Maar hebben ook forse hypotheekschulden
Figuur 10: Maar hebben ook forse hypotheekschuldenBron: Miljoenennota 2016

Door deze institutionele inrichting hebben deze huishoudens relatief weinig financiële manoeuvreerruimte. Werknemers in loondienst sparen verplicht voor hun pensioen. En nieuwe woningeigenaren en doorstromers zijn sinds 2013 verplicht om af te lossen op hun hypotheek om in aanmerking te komen voor hypotheekrenteaftrek. Maar de vrije besparingen zijn beperkt. Daarbij worden zorgkosten vooral collectief gefinancierd. Dit alles beperkt de individuele keuzevrijheid en drukt het vrij besteedbaar inkomen (Badir et al., 2016).

De groei in Nederland is daarbij ook gevoelig voor balansproblemen van huishoudens.Als de huizenprijzen dalen of de pensioenen worden gekort, verslechtert de vermogenspositie van huishoudens. Ze kunnen daarbij lastig schuiven tussen verschillende vermogens en schulden. Als gevolg hiervan geven huishoudens bij zogeheten ‘vermogensschokken’ minder uit; ze moeten hun balansen repareren. Dit is precies wat er tijdens de crisis is gebeurd (CPB, 2013).

Ruim begrotingsbeleid is in een dergelijke situatie noodzakelijk.Als huishoudens hun schulden terugbrengen en de beleidsrente tegen de nul aanzit, moet de overheid inspringen en de economie stimuleren (Stegeman en Kamalodin, 2013). In zo’n geval kan de rente namelijk niet verder omlaag om huishoudens en bedrijven te verleiden meer uit te geven. Als de overheid dan ook bezuinigt, liggen onderbesteding en een zogeheten balansrecessie op de loer (Koo, 2011). De verschillende sectoren in de economie kunnen namelijk niet allemaal tegelijkertijd bezuinigen en hun schulden aflossen. De uitgaven van de één zijn het inkomen van de ander.

Als gelijktijdig structureel wordt hervormd, is ruim begrotingsbeleid nog belangrijker.Hervormingen  zijn goed voor het groeipotentieel van de economie, maar betekenen een herverdeling van inkomen van huidige naar toekomstige generaties. In een recessie kan een combinatie van restrictief begrotingsbeleid en structurele hervormingen ertoe leiden dat huidige generaties dubbel worden getroffen (Teulings, 2012).

Het kabinet heeft de economie de afgelopen jaren niet gestimuleerd.Dit ondanks de balansproblemen bij huishoudens en de, noodzakelijke, structurele hervormingen van Rutte II (zie ook onze Special over dit onderwerp). Figuur 11[3] laat zien hoe de Nederlandse economie zich heeft ontwikkeld in de afgelopen jaren, afgezet tegen het gevoerde begrotingsbeleid.

Een plekje linksboven of rechtsonder in de figuur duidt op procyclisch beleid: de overheid heeft respectievelijk bezuinigd als het economisch tegenzat, of extra uitgegeven als het meezat. Een plekje linksonder of rechtsboven betekent anticyclisch beleid: de overheid heeft de economie gestimuleerd als het tegenzat, of buffers opgebouwd als het meezat.

Huishoudens hebben een groot deel van de rekening van de crisis betaald.Het kabinet verzwaarde in 2013 hun lasten met 6 miljard euro. In 2015 kwam een lastenverlichting van 5 miljard euro, maar de timing van de lastenverzwaringen zorgde ervoor dat huishoudens het op het dieptepunt van de crisis extra zwaar kregen (zie figuur 12).

Figuur 11: Rutte II bewoog de verkeerde kant op
Figuur 11: Rutte II bewoog de verkeerde kant opBron: CPB, IMF, eigen berekeningen
Figuur 12: Lasten van huishoudens en bedrijven zijn tijdens de crisis flink verhoogd
Figuur 12: Lasten van huishoudens en bedrijven zijn tijdens de crisis flink verhoogdBron: CPB

Het bezuinigingsbeleid heeft daarmee flinke negatieve gevolgen gehad voor de groei. Als alle maatregelen uit figuur 6 worden meegenomen, komt de gemiste groei als gevolg van het bezuinigingsbeleid mogelijk uit op bijna 6 procent van het bbp over de periode 2011-2017 (Jacobs, 2016). Dat beleid is daarmee macro-economisch duur gebleken.

De impact van het bezuinigingsbeleid wordt daarmee misschien nog te laag geschat. De zogenoemde begrotingsmultiplier, die de economische impact van bezuinigingen aanduidt, wordt in tijden van crisis vaak onderschat (Blanchard en Leigh, 2013). Daarnaast kan de impact van de crisis nog toenemen, doordat een deel van de opgelopen averij permanent wordt. Geschrapte investeringen en langdurige werkloosheid kunnen nog jaren drukken op het groeipotentieel van de economie (DeLong en Summers, 2012). Het heeft er alle schijn van dat dit ook in Nederland het geval is (Jacobs, 2016).

…en dat vraagt om ander beleid

De economische situatie is nu beter dan bij de start van het huidige kabinet. Maar dat wil niet zeggen dat er niets te doen is. Groei en consumptie vallen nog steeds tegen en een inhaalslag blijft uit.

Een volgend kabinet moet als eerste huishoudens helpen om hun balansen verder te verkorten. Door de institutionele prikkels voor vermogens- en schuldopbouw is Nederland kwetsbaar gebleken voor economische tegenspoed. Rutte II heeft een aantal noodzakelijke hervormingen op het gebied van onder andere wonen en pensioenen in gang gezet, maar tegelijkertijd is er veel blijven liggen. In de bijgaande Special over structurele hervormingen evalueren we het beleid en bekijken we wat een volgend kabinet moet oppakken.

Verder is een terugkeer naar echt trendmatig begroten cruciaal. De afgelopen jaren hebben laten zien dat de Nederlandse begrotingssystematiek, van oorsprong gericht op stabilisatie en rust, in de praktijk kan aanzetten tot saldosturing en procyclisch beleid (Studiegroep Begrotingsruimte, 2016). Rust in de begroting vraagt om een behoedzame raming van de economische groei als uitgangspunt, waarbij ook het houdbaarheidssaldo goed in de gaten wordt gehouden. De overheid bouwt daarmee in goede tijden buffers op en stelt de houdbaarheid van de overheidsfinanciën op de lange termijn veilig.

Investeren blijft daarbij wel belangrijk. De Nederlandse economie presteert nog steeds flink onder haar kunnen (CPB, 2016; IMF, 2016). En het monetaire beleid loopt tegen zijn grenzen aan. Zo’n situatie vraagt om een overheid die inspringt om de vraag te stimuleren. Een volgend kabinet zou bij kunnen lenen om investeringen te doen in onderwijs, R&D, duurzame energie en infrastructuur (Jacobs, 2016). Daarmee wordt ook het groeipotentieel van de Nederlandse economie vergroot. 

Deze investeringen kunnen het beste in Europees verband worden gecoördineerd. Zuidelijke landen zoals Griekenland, Spanje en Portugal voeren momenteel noodzakelijke structurele hervormingen door en brengen hun begrotingen op orde. In zo’n situatie is de eurozone als geheel erbij gebaat wanneer lidstaten met goede vooruitzichten, zoals Duitsland en Nederland, juist wat meer budgettaire ruimte krijgen. Ruim begrotingsbeleid in de sterke noordelijke landen heeft positieve overloopeffecten naar de rest van de monetaire unie (Arce et al., 2016; in ’t Veld, 2016).

Een expansieve begrotingsaanpak door Nederland lijkt in tegenspraak met behoedzaam begroten. Maar dat is niet het geval als extra stimulansen buiten het uitgavenkader worden geplaatst. En dan alleen als die investeringen vanuit maatschappelijk oogpunt rendabel zijn. Zo wordt voorkomen dat een volgend kabinet onder het mom van investeringen koopkrachtreparaties uitvoert of structurele hervormingen terugdraait.

De Nederlandse overheid kan vanwege haar uitstekende kredietwaardigheid (vrijwel) gratis geld aantrekken op de kapitaalmarkt. Daarnaast zijn bij de huidige lage rente veel publieke investeringen renderend.  Een volgend kabinet kan met een gerichte investeringsagenda, gekoppeld aan een verder behoedzaam begrotingsbeleid, de groei in Nederland nog meer aanzwengelen en huishoudens voorbij jaren van consumptiestilstand helpen. 

Voetnoten

[1] Hier gaan we uit van een trendgroei van 2%.

[2] De afbouw van het stimuleringspakket, de ingrepen uit het aanvullend beleidsakkoord en de lastenverlichting uit de begroting van 2015 zijn ondergebracht in de post ‘overig’.

[3] Op de x-as staat de output gap: het verschil tussen de feitelijke productie en de potentiële productie. Een positieve waarde duidt op hoogconjunctuur, een negatieve waarde op laagconjunctuur. Op de y-as staat de verandering in het structurele primaire saldo: de verandering in het structurele EMU-saldo, geschoond voor de rentelasten. Een positieve waarde betekent dat de overheid heeft bezuinigd; een negatieve waarde duidt op stimuleringsmaatregelen. Het gaat hier om discretionair begrotingsbeleid. De invloed van automatische stabilisatoren, zoals WW-uitkeringen, is niet meegenomen.

Literatuur

Arce, O., Hurtado, S. & Thomas, C. (2016). Policy spillovers and synergies in a monetary union. ECB, Working Paper Series.

Badir, M., van de Hei, L. & Stegeman, H. (2016). Hoe kunnen we zorgen voor meer inkomen deze eeuw? Rabobank Special. 16 september 2016.

Blanchard, O. & Leigh, D. (2012). Growth Forecast Errors and Fiscal Multipliers. American Economic Review, 103, 117-120.

Centraal Planbureau (2012). Actualisatie Nederlandse economie tot en met 2017 (verwerking Regeerakkoord). Den Haag: CPB.

Centraal Planbureau (2013). De Nederlandse woningmarkt – hypotheekrente, huizenprijzen en consumptie. Den Haag: CPB.

Centraal Planbureau (2015). Tekortreducerende maatregelen 2011-2017 (inclusief 5-miljard-pakket). Den Haag: CPB.

Centraal Planbureau (2016). Macro Economische Verkenning. Den Haag: CPB.

Centraal Planbureau (2016). Middellange-termijnverkenning 2018-2021. Den Haag: CPB.

DeLong, J. & Summers, L. (2012). Fiscal Policy in a Depressed Economy. Brookings Institute, BPEA.

De Nederlandsche Bank (2015). De vermogensopbouw van huishoudens: Is het beleid in balans? Amsterdam: DNB.

IMF (2016). World Economic Outlook. Washington: IMF.

Jacobs, B. (2015). Overheid heeft met falend begrotingsbeleid een derde van de Grote Recessie veroorzaakt. ESB, 26 november 2015.

Jacobs, B. (2016). Langdurige stagnatie? Je gaat het pas zien als je het door hebt. ESB, 101, 616-621.

Koo, R. (2011). The world in balance sheet recession: causes, cure and politics. Real-world economics review. 

Molen, M. van der (2013). Kwartaalbericht Woningmarkt. Februari 2013.

Regeerakkoord VVD-CDA (2010). Vrijheid en verantwoordelijkheid.

Regeerakkoord VVD-PvdA (2012). Bruggen slaan.

Sociaal-Economische Raad (2013). Nederlandse economie in stabieler vaarwater. Den Haag: SER.

Stegeman, H. & Kamalodin, S. (2013). Mind the fiscal speed limit. Rabobank Special. Februari 2013.

Studiegroep Begrotingsruimte (1993). 9e rapport Studiegroep Begrotingsruimte.

Studiegroep Begrotingsruimte (2012). 14e rapport Studiegroep Begrotingsruimte: stabiliteit en vertrouwen.

Studiegroep Begrotingsruimte (2016). 15e rapport Studiegroep Begrotingsruimte: Van saldosturing naar stabilisatie.

Teulings, C. (2012). Fiscal consolidation and reforms: Substitutes, not complements. VoxEU column.

Tweede Kamer (2015). Miljoenennota 2016. 34300(1).

Tweede Kamer (2016). Lijst van vragen en antwoorden over de Voorjaarsnota 2016. 34485(2).

In ’t Veld, J. (2016). Public investment stimulus in surplus countries and their Euro area spillovers. ECFIN, Economic Papers 506.

Wijffelaars, M. & Giesbergen, B. (2016). Nederland ontspringt bezuinigingsdans bij begrotingsbeoordeling uit Brussel. Economisch Commentaar. 25 november 2015.

Delen:

naar boven