Kabinet spaart kool en geit

Special

21 september 2016, door Hans Stegeman

• Prinsjesdag 2016 staat vooral in teken van verkiezingen
• Dat betekent dat het kabinet hervormingsmoe is geworden, waarschijnlijk door verkiezingskoorts
• Daarom neemt het kabinet een aantal verzachtende maatregelen om de pijn van het beleid van de afgelopen jaren te verzachten
• In 2017 is er koopkrachtstijging voor nagenoeg iedereen en het begrotingstekort neemt verder af doordat de economie doorgroeit

Prinsjesdag 2016 is een goednieuwsshow. Na de vijf miljard euro lastenverlichting die het kabinet dit jaar heeft uitgedeeld, valt er ook in de nu gepresenteerde Miljoenennota voor 2017 (Ministerie van Financiën, 2016) genoeg te lezen waar kiezers vrolijk van worden. En voordat we het feestje gaan bederven: dat goede nieuws is terecht. Het begrotingssaldo is binnen de perken gebleven, de economie draait volgend jaar ook relatief goed door, de koopkracht stijgt en de werkloosheid daalt. Maar het is ook duidelijk een verkiezingsbegroting: geen hervormingen meer en de kool en de geit worden gespaard. Ofwel, de scherpe randjes van eerder genomen maatregelen worden eraf gevijld om zo het electoraat niet al te veel te ontrieven.

Een gestaag groeiende economie

De Nederlandse economie groeit volgens de Macro Economische Verkenning 2017 (CPB, 2016) komend jaar in reële termen met 1,7 procent. Dat is iets optimistischer dan de groei die wij in ons Economisch Kwartaalbericht hadden voorspeld. Dit komt vooral doordat huishoudens van het kabinet volgend jaar een grotere koopkrachtstijging krijgen, waardoor de consumptieve bestedingen een impuls krijgen. Hierdoor dragen de binnenlandse bestedingen de economische groei meer dan in voorgaande jaren (figuur 1). Maar we zijn niet uitbundig enthousiast over de economie op de wat langere termijn. Dit komt door de nog steeds lage inflatie, de lage rente, slechts beperkt aantrekkende investeringen en consumentenbestedingen, nog steeds hoge private schuldratio’s tezamen met internationale risico’s voor de groei zoals geopolitieke onrust (Wijffelaars en Giesbergen, 2016a). De actualisatie van de middellangetermijnraming van het CPB in de MEV laat ook zien dat de groei in 2017 het maximale is de komende tijd: ook in de jaren tot 2021 ligt de groei om en nabij de 1,7%.

Bron: CBS, Rabobank

Bron: CBS

Begroting voldoet niet aan alle regels

Tegen de achtergrond van een aantrekkende economie komt het begrotingssaldo in 2017 uit op 0,5 procent, het kleinste tekort sinds 2008, toen de begroting voor het laatst een overschot had (figuur 3). Dit is een beter saldo dan de ambitie zoals weergegeven in het regeerakkoord (Groenewegen, 2016). Ook de EMU-schuld komt daarmee weer in de buurt van de 60 procent, de waarde waaraan de lidstaten moeten voldoen volgens het Stabiliteits- en Groeipact (SGP) en de daling is conform de regels. De overheidsschuld dient per jaar met een twintigste van het verschil met de 60-procentsnorm af te nemen.

Behalve beleidsmatige effecten, ofwel bezuinigen en lasten verzwaren, hebben twee andere effecten ook een grote invloed op de ontwikkeling van het begrotingssaldo. Ten eerste zijn de inkomsten uit onze aardgaswinning aanmerkelijk teruggelopen, van zo’n 13,3 miljard euro in 2013 naar 2,6 miljard euro in 2017.

Bron: CPB, 2016

Bron: CPB, 2016

Aan de uitgavenkant zorgde een eveneens niet-beleidsmatige ontwikkeling juist voor een meevaller. Zo betaalde de overheid 1 miljard euro minder rente in 2015 dan in 2007, terwijl de schuld 175 miljard euro hoger lag. Behalve deze ontwikkelingen zorgt een naar verwachting lagere instroom volgend jaar juist weer voor een meevaller. Ook is de EU-afdracht lager, leidt de sterker stijgende werkgelegenheid tot hogere belastinginkomsten en lagere werkloosheidsuitgaven en lukt het de kostenstijging in de zorg verder af te remmen dan eerder gedacht.

Naast het schuld- en feitelijk tekortcriterium is er nog een aantal regels waaraan de Nederlandse overheid zich moet houden (Wijffelaars en Giesbergen, 2016b). Het structureel saldo, dat gelijk is aan het feitelijk saldo gecorrigeerd voor tijdelijke effecten en voor conjunctuureffecten, moet voldoen aan de middellangetermijndoelstelling (MTO) van ‐0,5 procent BBP en de overheidsuitgaven mogen niet te snel stijgen (uitgavenregel).

Het geraamde structurele begrotingssaldo, verbetert van ‐1,1% BBP in 2015 naar -0,9% BBP in 2016 en ‐0,8% BBP in 2017. Daarmee komt het saldo in 2017 dichter in de buurt van de middellangetermijndoelstelling (MTO) van ‐0,5 procent BBP. Het verbetert echter niet snel genoeg om te voldoen aan de eisen van Brussel. Hetzelfde geldt voor de ontwikkeling van de overheidsuitgaven.

Verder schuift het kabinet de Nederlandse begrotingsregels deels aan de kant, zij het dat dat alleen voor de fijnproevers zichtbaar is. Belangrijk in het zogenaamde ‘trendmatige’ begrotingsbeleid is het begrip ‘uitgavenkader’. Daarmee wordt per uitgaventerrein (zorg, rijksoverheid en sociale zekerheid) een plafond gesteld aan de uitgaven. Tussen deze uitgaventerreinen mag het kabinet niet met mee- en tegenvallers schuiven. Dus een meevaller bij de werkloosheidsuitkeringen mag het niet gebruiken om hogere zorgkosten te compenseren en vice versa. Dit gebeurt in de begroting echter wel. Daarnaast heeft het kabinet besloten het totale uitgavenplafond te verhogen met 2,2 miljard euro. Dit is tegen de eigen begrotingsregels.

Het is jammer dat het kabinet deze ruimte neemt. Het juist ook in betere tijden vasthouden van begrotingsdiscipline moet de basis vormen voor anticyclisch en dus economisch stabiliserend begrotingsbeleid. Zoals wij tevens in onze andere publicatie betogen, zouden juist stringente begrotingsregels ook in de komende kabinetsperiode moeten worden vastgelegd, om zo ruimte te maken voor structurele investeringen (Groenewegen, 2016). Dit enigszins creatief omgaan met de begrotingsregels maakt het wel mogelijk om extra geld uit te trekken om de pijnlijke kanten van het beleid af te vlakken. 

De kool en de geit gespaard

De uitdrukking ‘de kool en de geit sparen’ gaat terug naar een Frans raadsel. De opgave van het raadsel is als volgt. Een man moet een wolf, een geit en een kool de rivier overzetten. Hij mag in de boot maar één dier of ding tegelijk meenemen én alles moet heelhuids overkomen. Dat betekent dat de geit niet de kans mag krijgen de kool op te eten en de wolf mag de geit niet aanvallen. Hoe vaak moet de man overvaren om de kool en de geit te sparen?[1] In het Nederlandse taalgebruik duidt dit een situatie aan waarbij door complexe handelingen meer partijen tevreden dienen te worden gesteld. Dat is ook de portee van de concept-Rijksbegroting.

Bezuinigen, bijplussen en terugdraaien

Bron: CPB

Per saldo wordt ook in 2017 nog bezuinigd (MEV, 2016), in totaal zo’n 3 miljard euro. Het kabinet heeft er daarbij wel voor gekozen een aantal eerdere bezuinigingen terug te draaien (zie tabel 1). Dat geldt voor bijvoorbeeld de veiligheidsuitgaven, maatregelen in de zorg, defensie en onderwijs. Dat wil niet zeggen dat er overal geld bijkomt. Bijvoorbeeld in de zorg wordt per saldo nog steeds 1,5 miljard euro bezuinigd. Ditzelfde geldt voor de koopkrachtmaatregelen. Dit is een combinatie van koopkrachtverslechterende maatregelen, zoals verhoging van de belastingtarieven in de tweede en de derde schijf, en verdelingsmaatregelen, zoals het schuiven met kortingen.

Koopkrachtontwikkeling

In de periode 2011-2016 zijn er grote verschillen geweest in de koopkrachtontwikkeling tussen groepen (figuur 5). Om de armoedeval tegen te gaan hebben vooral alleenstaanden met een minimumloon een forse koopkrachtstijging gehad, terwijl alleenstaanden met een uitkering moesten inleveren. Daarnaast zagen tweeverdieners hun koopkracht sterk toenemen, vooral door de vijf miljard euro lastenverlichting dit jaar. Ouderen met een aanvullend pensioen waren de afgelopen vijf jaar het slechts af. Dit werd hoofdzakelijk veroorzaakt door het niet indexeren van de aanvullende pensioenen.

Om voor iedereen een positief koopkrachtplaatje te presenteren heeft het kabinet voor 2017 1,1 miljard euro gereserveerd voor de verhoging zorg- en huurtoeslag, kindgebondenbudget en ouderenkorting. Het kabinet is daarin geslaagd, in zoverre dat elke groep er in 2017 in ieder geval iets op vooruit gaat (figuur 5). Gemiddeld stijgt de mediane koopkracht met 1,0 procent, de laagste stijging van de afgelopen vier jaar. 

Bron: CPB

Al eerder was aangekondigd dat het kabinet de eenmalige schenkingsvrijstelling in 2017 permanent verhoogt naar 100.000 euro (van 53.016 euro nu) als de begunstigde de schenking gebruikt voor het kopen of verbeteren van het eigen huis, het aflossen van eigenwoningschuld of voor het volgen van een dure studie. Ook wordt het forfaitaire rendement van de vermogensrendementsheffing vanaf 2017 progressief (zie figuur 2). De vrijstelling wordt verhoogd tot 25.000 euro. Over de eerste 75.000 euro na vrijstelling wordt het forfaitaire rendement verlaagd van 4 tot 2,88 procent en gekoppeld aan het gemiddelde rendement van de afgelopen vijf jaar. Voor hogere vermogens loopt het geschatte rendement op tot 5,42 procent voor het deel van het vermogen boven het miljoen.

Aantal maatregelen voor bedrijven

Voor bedrijven zijn een aantal maatregelen van belang. Het kabinet verbetert het fiscale klimaat voor MKB-bedrijven. Stapsgewijs wordt tussen 2018 en 2021 de eerste tariefschijf van de vennootschapsbelasting van 20 procent verlengd van 200.000 naar 350.000 euro.

Daarnaast voert het kabinet een aantal veranderingen door die ervoor moeten zorgen dat iedereen kansen heeft op goed werk. Zo wordt in 2017 het lage-inkomensvoordeel (LIV) geïntroduceerd. Het LIV moet ervoor zorgen dat de loonkosten voor werkgevers van werknemers die het wettelijk minimumloon of net iets erboven verdienen lager worden. Hierdoor zal deze groep sneller werk vinden, terwijl hun inkomenspositie niet wordt aangetast. Daarnaast wordt vanaf 2017 in twee stappen toegewerkt naar een volwaardig minimumloon voor werknemers vanaf 21 jaar en zal het minimumjeugdloon voor 18-, 19- en 20- jarigen worden verhoogd.

Ook gaat aandacht naar het stimuleren van innovatie bij MKB-bedrijven. In 2017 komt extra budget vrij voor de wet Bevordering Speur en Ontwikkelingswerk (WBSO). Via de WBSO kunnen bedrijven financiële lasten van research en development verlagen. Verder gaat het kabinet de gebruikelijkloonregeling voor innovatieve start-ups versoepelen. De gebruikelijkloonregeling houdt in dat een werknemer met een aanmerkelijk belang in een bedrijf een loon moet ontvangen dat normaal is bij het niveau en de duur van zijn arbeid. Met de versoepeling maakt het kabinet het mogelijk dat eigenaren van innovatieve start-ups zichzelf een minimum loon mogen uitkeren zodat meer geld overblijft voor investeringen.

Zou dit werken?

De conceptbegroting lijkt een poging om het vertrouwen van de kiezer terug te winnen. En dat is ook hard nodig. In figuur 6 is weergegeven dat het consumentenvertrouwen in de regeerperiode van het kabinet Rutte-Asscher de goede kant is opgegaan. Veel slechter dan op het moment van aantreden kon ook nauwelijks, maar inmiddels ligt het consumentenvertrouwen iets boven het historische gemiddelde.

Deze trend is niet terug te vinden in het vertrouwen dat burgers hebben in het kabinet (figuur 7). Sinds 2008 daalt het vertrouwen in de politiek, met pieken en dalen. De regering kan rekenen op de steun van slechts 41 procent van het electoraat. Ook uit de opiniepeilingen blijkt dat prolongatie van deze coalitie een illusie is. De kans is dus vrij klein dat de kleine goedmakertjes voor veel partijen zullen helpen om de kiezer rigoureus op andere gedachten te brengen. De kool en de geit sparen leidt dus tot een hoop gedoe, maar tot weinig resultaat.

Met dit in het achterhoofd is het jammer dat dit kabinet in deze laatste begroting de ambitieuze lijn van het begin van zijn regeerperiode niet heeft doorgezet. In onze overige publicaties rond Prinsjesdag (Groenewegen, 2016; Badir en Stegeman, 2016; Janssen en Bhageloe, 2016) gaan we in op de uitdagingen die nog zijn blijven liggen. Deze lijst is nog lang genoeg. Het is dan ook jammer dat het kabinet in deze begrotingsvoorstellen nauwelijks een bijdrage levert om deze uitdagingen aan te gaan.

Bron: CBS

Bron: SCP

Voetnoot
[1] De oplossing: zeven keer.
1. eerst de geit overzetten
2. leeg terugvaren
3. de kool overzetten
4. de geit mee terugnemen
5. de wolf overzetten
6. leeg terugvaren
7. de geit weer ophalen en overzetten

Literatuur

Badir, M. en H. Stegeman (2016). Repareren of prepareren. Rabobank: Utrecht.

CPB (2016). Macro Economische Verkenning 2017, CPB: Den Haag.

Groenewegen, J. (2016). Rutte II brengt begroting op orde; nu tijd om vooruit te kijken. Rabobank: Utrecht.

Janssen, T. en R. Bhageloe (2016). Beleidsimpulsen voor duurzaamheidsambities. Rabobank: Utrecht.

Ministerie van Financiën (2016). Miljoenennota 2017. Ministerie van Financiën: Den Haag.

Wijffelaars, M. en B. Giesbergen (2016a). Blik op de wereld: Wennen aan lagere mondiale groei? Rabobank Economisch Kwartaalbericht. Rabobank: Utrecht.

Wijffelaars, M. en B. Giesbergen (2016b). Gebrekkige begrotingsregels dwingen Nederland tot bezuinigingen in 2017. Rabobank: Utrecht.