Beleidsimpulsen voor duurzaamheidsambities

Special

20 september 2016, door Tara Janssen en Rita Bhageloe-Datadin

• Met duurzaamheidsbeleid is in de afgelopen jaren vooral dankzij internationale afspraken een stap gezet. De richtpunten voor de komende kabinetsperiode zijn hierdoor glashelder.
• De tot nu genomen maatregelen blijken niet afdoende om het aandeel hernieuwbare energie in het totale energiegebruik significant te doen stijgen. De hoge CO₂-uitstoot blijft een groot punt van zorg. Verdere beleidsimpulsen zijn hard nodig.
• Een verdere uitwerking van het brede welvaartsbegrip biedt meer richting. Het centraler stellen van bredere welvaart, in plaats van economische groei en banen, kan bijdragen aan een meer integrale aanpak van de duurzaamheidsambities. 

Duurzaamheid en politiek vormen vaak een moeizame combinatie. Duurzaamheidsbeleid heeft vaak pas op lange termijn resultaat. En vaak zijn de financiële consequenties van het ingezette beleid wel op korte termijn merkbaar. Politici die snel resultaat willen boeken en hun kiezers tevreden willen stellen, zullen daarom enigszins terughoudend zijn met duurzaamheidsbeleid. Zeker in een tijd dat mensen vooral bezig zijn met zaken als werkloosheid, inkomensbehoud en de zorg.

Deze Special gaat in op de beleidsontwikkelingen op het gebied van duurzame vooruitgang in Nederland. Wat heeft Rutte II op duurzaamheidsgebied bereikt? En waar staan we nu als Nederland? Waar moeten we heen?   

Wat houdt duurzaamheid in?

Veelal wordt de term duurzaamheid omschreven aan de hand van de drie P’s: People (mensen), Profit (winst) en Planet (aarde). In 1987 is de volgende definitie geformuleerd door de World Commission on Environment and Development van de Verenigde Naties in het rapport ‘Our Common future’ (WCED, 1987), ook bekend als het Brundtland-rapport:

“Duurzame ontwikkeling is de ontwikkeling die aansluit op de behoeften van het heden zonder het vermogen van de toekomstige generaties om in hun eigen behoeften te voorzien in gevaar te brengen.”

Kortom, duurzaamheid kijkt naar hoe huidige generaties overal ter wereld hun behoeften kunnen vervullen zonder die van toekomstige generaties te schaden. Steeds meer onderstrepen politici en beleidsmakers het economische belang van een duurzame ontwikkeling. Daar zit vaak wel een risico-argument bij: als bijvoorbeeld door regelgeving of consumentenvoorkeuren niet-duurzame bedrijven op achterstand komen te staan, leidt een snelle transitie naar een duurzame economie tot versterking van de internationale concurrentiepositie en tot meer werkgelegenheid. In de praktijk komt het thema duurzaamheid terug in beleidsthema’s als klimaatverandering, energiegebruik en –productie, CO₂-uitstoot en voedselproblematiek.

Ambitieuze doelen in het regeerakkoord Rutte II

De plannen zoals opgenomen in het regeerakkoord waren voornamelijk een uitvloeisel van bestaande internationale afspraken die Nederland al had gemaakt op het gebied van duurzaamheid. Deze afspraken zijn vertaald naar concrete nationale beleidsplannen. In het regeerakkoord valt te lezen dat Nederland zich zal inzetten voor een ambitieus internationaal klimaatbeleid. Nieuwe internationale doelstellingen voor de jaren 2020, 2030 en verder moeten technologische vooruitgang aanjagen en het ecologische evenwicht voor de toekomst veilig stellen. Concreet is het streven van het kabinet om op lange termijn (in 2050) een volledig duurzame energievoorziening te bereiken en in 2020 moet het aandeel duurzame energieproductie 16 procent bedragen. In het regeerakkoord worden specifieke maatregelen genoemd om bovenstaande doelen te bereiken (Regeerakkoord 2012). 

Tal van afspraken buiten het regeerakkoord

Het regeerakkoord is niet de enige plek waar duurzaamheidsdoelstellingen zijn vastgesteld. In box 1 staat wat er behalve in het regeerakkoord de afgelopen jaren op het gebied van duurzaamheid is afgesproken. Deze afspraken lichten we hieronder toe.

In 2013 is in Nederland het Energieakkoord voor duurzame groei opgesteld. Dit akkoord is door de SER en ongeveer veertig organisaties ondertekend, waaronder werkgevers- en werknemersorganisaties, natuur- en milieuorganisaties, maatschappelijke organisaties en financiële instellingen. Het Energieakkoord beoogt een besparing van het energieverbruik met gemiddeld 1,5 procent per jaar en in 2020 moet een besparing van 100 petajoule zijn gerealiseerd. In het finale energieverbruik komt 100 petajoule overeen met het jaarlijkse gemiddelde elektriciteits- en gasverbruik van circa 1,5 miljoen huishoudens (Energieakkoord, 2013). In 2015 bedroeg het aantal huishoudens in Nederland 7,7 miljoen. Deze besparingen moeten leiden tot een toename van het aandeel hernieuwbare energieopwekking naar 14 procent in 2020 en 16 procent in 2023.

Buiten Nederland hadden regeringsleiders van de Europese lidstaten reeds in 2010 het ‘2020 Klimaat- en energiepakket’ samengesteld. Hierin staan de drie 20-20-20 doelstellingen voor 2020 (zie box 1). De doelstellingen verschillen per land. Zo is de streefwaarde voor hernieuwbare energie bepaald op basis van het aandeel hernieuwbare energie in het basisjaar (2005) en een voor ieder land ongeveer gelijke toename van het aandeel hernieuwbare energie in procentpunten. Nederland heeft volgens deze afspraken een doelstelling van 14 procent, gebaseerd op 2,5 procent hernieuwbaar in het basisjaar en een toename van 11,5 procentpunt. Als de verschillende doelen naast elkaar worden gelegd, dan blijkt dat in het regeerakkoord een aandeel duurzame energie van 16 procent wordt nagestreefd, terwijl de andere akkoorden een doelstelling van 14 procent hanteren.

In 2015 hebben 195 landen en de Europese Unie tijdens de klimaatconferentie in Parijs het meest recente klimaatakkoord ondertekend. Op 16 september jongstleden stemde het kabinet in met dit mondiale akkoord. Zodra de Tweede en Eerste Kamer ook hun goedkeuring verlenen kan het verdrag worden geratificeerd. Het gezamenlijke doel is om op de lange termijn de temperatuurstijging op aarde te beperken tot ruim minder dan 2 graden Celsius. De Europese broeikasgassen moeten in 2050 ongeveer 80-95 procent lager zijn dan in 1990. Om dit te behalen, zal elk land maatregelen moeten treffen. Daarnaast is het aan de ontwikkelde landen om de ontwikkelingslanden te helpen met het verminderen van de CO₂-uitstoot. Wanneer alle landen hun doelstellingen halen, zal er in 2020 gemiddeld 20 procent minder CO₂-uitstoot zijn.

Transitie naar een circulaire economie krijgt vorm

De afgelopen jaren is het begrip circulaire economie steeds populairder geworden. Vooral de rapporten van de Ellen McArthur Foundation (EMF, 2012, 2013, 2015) hebben de aandacht van veel beleidsmakers getrokken. In deze rapporten heeft McKinsey doorrekeningen gemaakt van de potentie van circulaire economie in economisch opzicht. De Europese Commissie (EC) kwam op 2 december 2015 met een plan voor het creëren van een Europese circulaire economie. De uitgangspunten van het plan dat de EC presenteerde zijn minder vervuiling en minder verspilling. Daarnaast moeten bedrijven en consumenten zuiniger omgaan met grondstoffen, meer recyclen en minder weggooien (zie box 1).

In Nederland wordt de overgang naar een circulaire economie vormgegeven in bijvoorbeeld het programma Van Afval Naar Grondstof (VANG). Op 15 april 2015 is een vernieuwde opzet van dit programma VANG naar de Kamer gestuurd en op 14 september 2016 is ‘Het Rijksbrede Programma Circulaire Economie’ gepresenteerd. De titel laat zien dat het gaat om een ambitieus programma: ‘Nederland circulair in 2050’. Hierin schetst het kabinet hoe de Nederlandse economie kan worden omgebogen naar een duurzaam gedreven, volledig circulaire economie in 2050. Om dit doel te bereiken, moet op alle niveaus in de samenleving actie worden ondernomen en duidelijke mijlpalen worden gesteld. Het eerste doel is ambitieus: 50 procent minder verbruik van primaire grondstoffen zoals mineralen, fossiele brandstoffen en metalen in 2030. Deze doelstelling sluit aan bij het ambitieniveau in vergelijkbare landen.

De 2030 agenda voor duurzame ontwikkeling geeft richting

Een andere ontwikkeling op duurzaamheidsgebied tijdens Rutte II was de aanname van de ‘2030 Agenda voor Duurzame Ontwikkeling’ in 2015 door de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties. Deze Agenda zou het kader moeten worden voor het werken aan economische, ecologische en sociale vooruitgang wereldwijd voor de komende vijftien jaar. Nederland heeft een actieve rol gespeeld bij de totstandkoming hiervan. De kern van deze Agenda zijn 17 Sustainable Development Goals en 169 onderliggende subdoelstellingen of targets. De gemaakte afspraken zijn niet wettelijk bindend, maar vormen een inspanningsverplichting. Nu de SDG’s zijn vastgesteld, moeten ze concreet en meetbaar worden gemaakt. De Duitse Bertelsmann Stiftung heeft een eerste analyse gemaakt: ‘SDGs: Are the rich countries ready?’ Het nieuwe van de SDG’s is dat ze niet alleen gaan over wat Nederland bijvoorbeeld voor Bangladesh moet doen, maar ook wat wij hier in Nederland moeten doen om bij te dragen aan duurzame ontwikkeling wereldwijd.

Nederland heeft lange weg te gaan

De veelheid aan vooral internationaal nieuw beleid, internationale afspraken en ambities geven steeds meer richting aan de inspanningen die we in Nederland moeten leveren om de Nederlandse samenleving te verduurzamen. Nederland boekt uiterst langzaam vooruitgang op het gebied van energieverbruik en energiebesparende maatregelen, mede door inspanningen van partijen in het Energieakkoord. De energiemix is de afgelopen jaren zelfs verslechterd. Door de ingebruikname van nieuwe kolencentrales sinds 2013 stijgt het aandeel van steenkool in de energiemix. Het gebruik van kolen bedroeg in 2015 bijna 15 procent van het totaal; in 2010 was dit nog 9 procent. Aardgas wordt de laatste jaren steeds minder gebruikt (een derde minder dan vijf jaar geleden). Dit komt vooral doordat de gaskraan in Groningen flink is teruggedraaid om aardbevingen te voorkomen.

Bron: CBS

Bron: CBS

Wat het aandeel duurzame hernieuwbare energie betreft heeft Nederland een lange weg te gaan. Het totale energieverbruik in Nederland dat uit hernieuwbare bronnen kwam bedroeg in 2015 5,8 procent. Alleen op Malta (4,7 procent) en in Luxemburg (4,5 procent) wordt nog minder hernieuwbare energie verbruikt dan in Nederland. Koplopers binnen Europa zijn Zweden (53 procent), Letland (39 procent) en Finland (ook 39 procent). Ook het Europese gemiddelde ligt met 16 procent hoger dan in Nederland.

Bron: CBS

Bron: Eurostat

Per saldo lag de uitstoot van broeikasgassen in 2015 12 procent lager dan in 1990, maar dit komt vooral door minder uitstoot van methaan in de landbouw en minder stikstofoxide door het verkeer en vervoer. De uitstoot van CO₂, het meest voorkomende broeikasgas in Nederland, is in de afgelopen 26 jaar juist toegenomen met 2 procent. Daarmee gaat het behoorlijk de verkeerde kant op in vergelijking met de doelstellingen. Nederland moet volgens de Europese afspraken in 2020 een broeikasgasreductie hebben behaald van 20 procent ten opzichte van 1990. Behalve met de Europese klimaatdoelen heeft de regering ook rekening te houden met de gerechtelijke uitspraak in de Urgenda-zaak van vorig jaar. De rechter oordeelde in die zaak dat Nederland te weinig doet om de uitstoot van kooldioxide (CO₂) tegen te gaan en dat de uitstoot in 2020 met 25 procent moet zijn verminderd ten opzichte van 1990.

Bron: CBS

Bron: Eurostat

Hoe verder?

Met het duurzaamheidsbeleid is tijdens Rutte II een stap gezet. Dit is echter vooral te danken aan internationale afspraken. Op het gebied van klimaatverandering is het akkoord dat op de klimaatconferentie in Parijs (2015) is ondertekend juridisch bindend met een helder en ambitieus doel. Ook de stappen die zijn gezet in de richting van een circulaire economie zijn toe te juichen. Het programma ‘Nederland circulair in 2050’ dat onlangs is gelanceerd, zal voor versterking en versnelling van de transitie naar een circulaire economie zorgen.

In het politieke en maatschappelijke debat is er de afgelopen jaren meer gestructureerde aandacht gekomen voor het brede duurzaamheidsbegrip: duurzaamheid is meer dan alleen energie en emissie van broeikasgassen. Met de oprichting van de ‘Tijdelijke commissie Breed welvaartsbegrip’ en ‘De 2030 agenda voor duurzame ontwikkeling’ is een eerste stap gezet om duurzaamheid in brede zin goed op de agenda te krijgen. Het centraler stellen van brede welvaart, in plaats van alleen economische groei en banen, kan bijdragen aan een meer integrale aanpak van de duurzaamheidsambities. Hier dienen de Sustainable Development Goals ook in het Nederlandse beleid een expliciete plaats te krijgen. Want als iets de afgelopen kabinetsperiode duidelijk is geworden, is het wel dat een helder richtpunt voor beleid, consistentie in beleidsimplementatie maar ook beleidsuitvoering cruciaal zijn voor een succesvolle duurzaamheidsstrategie in Nederland.

Het is daarbij ook belangrijk dat er snel een raamwerk komt waarmee duurzaamheidsdoelen op een systematische wijze kunnen worden gemonitord. Nederland kan zich immers niet permitteren achterover te leunen. Op het gebied van energieverbruik en energiebesparende maatregelen is er vooruitgang geboekt, maar het lage aandeel duurzame energie in het totale energiegebruik en de hoge uitstoot van CO₂ zijn zeer zorgwekkend.

De richtpunten voor de komende kabinetsperiode zijn mede door de internationale afspraken glashelder op het gebied van energiegebruik: versneld inzetten op alle maatregelen die bijdragen aan het verlagen van het energiegebruik en inzetten op meer hernieuwbare bronnen. Inzetten op een transitie naar een circulaire economie is het andere speerpunt voor de komende kabinetsperiode. Dit is wellicht nog uitdagender dan de ontwikkelingen op het gebied van energie. Het vraagt om een samenhangende, geïntegreerde aanpak van beleid op het gebied van regulering van het bedrijfsleven, wetgeving voor consumenten en stimulansen voor ketensamenwerking. Hierbij moet ook de mogelijkheid open worden gehouden om te experimenteren met circulaire bedrijfsmodellen en samenwerkingsverbanden. Want duurzame ontwikkeling als doel staat wellicht sinds het rapport van Brundtland vast, de weg daar naartoe is verre van een rechte lijn en zoals blijkt uit een recent rapport van McKinsey gaat dit ook nog aardig wat kosten. Wil Nederland zijn klimaatdoelstellingen halen, dan zal volgens dit instituut 200 miljard euro extra moeten worden geïnvesteerd.

Literatuur

Brundtland, H. (1987). Report of the World Commission on Environment and Development: Our Common Future. Oslo, 20 Maart 1987.

CBS (2014), Monitor Duurzaam Nederland. Indicatorenrapport. CBS: Den Haag.

Ellen MacArthur Foundation (2012), Towards the Circular Economy: Economic and business rationale for an accelerated transition, EMF.

Ellen MacArthur Foundation (2013), Towards the Circular Economy: Opportunities for the consumer goods sector, EMF.

Ellen MacArthur Foundation (2014), Towards the Circular Economy: Accelerating the scale-up across global supply chains, EMF.

Ellen MacArthur Foundation (2015), Growth Within: A Circular Economy Vision for a Competitive Europe, EMF.

Europese commissie presenteert Circulaire Economie Pakket (2015). NVRD.nl, 2 december 2015.

European commission (2015). Closing the loop - An EU action plan for the Circular Economy. Brussel.

Gevolgen Europa 2020 voor Nederland. Rijksoverheid.nl.

Regeerakkoord VVD – PvdA (2012). Bruggen slaan.

Rijksoverheid, VNG, NVRD, (2014). Uitvoeringsprogramma VANG – Huishoudelijk Afval. Den Haag.

Rijksoverheid (2016). Nederland circulair in 2050. Rijksbreed programma Circulaire Economie.

Sociaal-Economische Raad (2013). Energieakkoord voor duurzame groei.

United Nations (2015). Framework Convention on Climate Change. Adoption of the Paris Agreement. Parijs.

United Nations (2015). Transforming our world: the 2030 Agenda for Sustainable Development.