De GCC-landen: ontwenningsverschijnselen door de lage olieprijs?

Special

14 juli 2016, door Jurriaan Kalf en Alexandra Dumitru

• De olierijke landen van de Samenwerkingsraad van de Golfstaten (GCC) zijn zwaar getroffen door de olieprijsval en proberen hun economie minder afhankelijk van olie te maken (diversifiëren)
• Diversificatie heeft vooral een bijzonder hoge prioriteit voor Oman, dat nog maar voor vijftien jaar reserves heeft
• Pogingen tot diversificatie hebben in het verleden niets opgeleverd; de meeste GCC-landen hebben weinig vooruitgang geboekt en de achterstand op de meer geïndustrialiseerde landen is daarom groot
• De combinatie van een matig institutioneel bestel en een sterk verstoorde arbeidsmarkt met een scheefgroei in de richting van de overheidssector, zal diversificatie moeilijk maken
• Op de korte termijn zal de noodzakelijke begrotingsconsolidatie met name in Oman, Bahrein en Saudi-Arabië grote politieke en sociale risico's met zich meebrengen

Saudi-Arabië heeft onlangs een uitgebreid economisch hervormingsplan aangekondigd om de huidige, op olie gerichte economie te veranderen. Diverse GCC-landen hebben eerder in 2016 aangekondigd dat ze btw willen invoeren, een noviteit in dit welvarende deel van de wereld. Dit is duidelijk een reactie op de lage olieprijzen, die hun uitwerking op de olierijke GCC-landen hebben. Om de uitdagingen waar deze landen zich voor gesteld zien op waarde te kunnen schatten, moeten we een goed inzicht hebben in de problemen van een op olie gebaseerde economie en de houding van deze landen ten opzichte van diversificatie en het omgaan met het effect van de olieprijsval op de begroting. 

Waarom is diversificatie een goed idee?

Er zijn twee redenen om naast olie ook andere activiteiten te ontplooien. Landen als Oman en in zekere zin ook Qatar zien hun reserves merkbaar slinken (figuur 1). Bij het huidige productieniveau gaan de bewezen reserves van Oman nog ongeveer vijftien jaar mee (BP, 2015). Qatar bevindt zich in een iets gunstigere positie met reserves voor nog ongeveer 35 jaar. Een dreigende deadline is een duidelijke impuls voor een land om iets te gaan ondernemen. Door diversificatie zouden landen hun huidige uitgavepatroon vol kunnen houden. Ze moeten dan de olie-gerelateerde economische welvaart vervangen door andere economische activiteiten. Hesse (2016) toont in een steekproef van 96 landen aan dat diversificatie en inkomen per hoofd van de bevolking positief correleren. Spatafora et al. (2012) leggen uit hoe dat proces werkt. Ze concluderen dat een geavanceerdere export (goederen en diensten) in belangrijke mate kan bijdragen aan de algemene economische groei. Dit komt omdat meer geavanceerde producten uitstralingseffecten hebben op de rest van economie, onder andere door kennisoverdracht, verdere productie in dezelfde waardeketen stimuleren en ruimte creëren voor de fabricage van producten met vergelijkbare kenmerken. Dit zijn allemaal belangrijke voorwaarden om industrieën in de toekomst te laten groeien.

De tweede reden voor diversificatie is verbetering van de economische stabiliteit. De volatiliteit van de BBP-groei is in de GCC-landen ongeveer drie maal hoger dan in de ontwikkelde economieën in de jaren nul (figuur 2).[1] Als een economie uit meer sectoren bestaat, wordt een tegenvaller in de ene sector meestal opgevangen door ontwikkelingen in andere sectoren, met gevolgen voor zowel de overheidsbegroting als de bredere economische grootheden zoals werkgelegenheid. We zien dat de GCC-landen voor hun overheidsinkomsten sterk afhankelijk zijn van olie. Qatar is een uitschieter met slechts 59% van de inkomsten afkomstig uit olie en gas. De andere GCC-landen halen meer dan 70% van hun inkomsten uit olie, en Saudi-Arabië en Koeweit staan bovenaan met 90%. De groei van andere belastbare sectoren zou deze landen moeten helpen hun economie en overheidsfinanciën meer te stabiliseren.

Bron: BP statistisch overzicht

Bron: IMF WEO, Rabobank

Voetnoot
[1] De hogere volatiliteit van het BBP van Koeweit in de jaren negentig is hoofdzakelijk het gevolg van de Golfoorlog.

Tot nu toe weinig vooruitgang

Als diversificatie de sleutel is, waar staan de landen nu dan? Als we de GCC-landen vergelijken met sommige opkomende markten en met de ontwikkelde economieën, zien we dat de meeste GCC-landen ondanks alle nadruk op diversificatie in feite achterlopen qua geavanceerdheid van de export (figuur 3). Behalve Bahrein, dat naast ruwe-olieproducten ook geraffineerde olie- en fabrieksmatige aluminiumproducten exporteert, hebben alle landen nog een lange weg te gaan als zij in de toekomst meer hoogwaardige producten willen produceren.

Bron: Wereldbank

Bron: Wereldbank

Als we de geavanceerdheid van de export tussen 2000 en 2014 vergelijken, zien we dat de meeste landen weinig vooruitgang hebben geboekt op het gebied van diversificatie (figuur 4). Alleen Bahrein en Koeweit hebben hun exportdiversificatie weten te verbeteren, maar de Verenigde Arabische Emiraten, Qatar en Yemen raakten in feite minder gediversifieerd. Als men bedenkt dat alle landen in het verleden een overvloed aan diversificatieplannen hebben gehad, belooft dit weinig goeds voor toekomstige plannen. Van alle GCC-landen is de positie van Oman de meest zorgelijke, omdat hier de overgebleven reserves het laagst zijn en er een heel lage diversificatiegraad is.

Een verklaring voor het gebrek aan vooruitgang

Er zijn pakweg twee redenen waarom het voor GCC-landen moeilijk was andere industrieën aan te trekken. De eerste reden is de achterblijvende institutionele kwaliteit. Volgens het IMF “doen bedrijven in alle GCC-landen verslag van beperkende arbeidswetgeving, een onvoldoende opgeleide beroepsbevolking, inefficiënte bureaucratie van de overheid, en, tot op zekere hoogte, een gebrek aan toegang tot financiën als belangrijkste remmende factor voor activiteiten in de private sector” (Callen et al., 2014). Uit indicatoren kunnen we conluderen dat er sprake is van bredere institutionele kwesties. De GCC-landen presteren qua instituties nauwelijks boven het mondiale gemiddelde (figuur 5). Er zijn echter wel aanzienlijke verschillen binnen de regio met Qatar en de VAE aan de positieve kant en Jemen aan de negatieve kant van het regionale gemiddelde (figuur 6).

De landen blijven vooral achter waar het zeggenschap en verantwoordingsplicht betreft, indicatoren die laten zien in hoeverre de bevolking haar grieven kan uiten en haar regering ter verantwoording kan roepen (figuur 5). De bestaande elite kan hierdoor de economische baten opstrijken en zowel de politieke als de economische zeggenschap over het land behouden. De economische ontwikkeling wordt zo echter ook afgeremd. Acemoglu en Robinson (2005) merken op dat: ”economische instituten die economische groei bevorderen ontstaan waar politieke instituten de macht overdragen aan groepen die belang hebben bij de handhaving van wijdverbreide eigendomsrechten, als zij effectieve restricties weten op te leggen aan de machthebbers en als er relatief weinig baten te behalen zijn door de machthebbers”. In de GCC-landen staat de huidige politieke structuur de economische groei van de niet-oliesector in de weg en belemmert daarom iedere ambitie tot diversificatie.

Bron: Wereldbank

Bron: Wereldbank

De tweede mogelijke reden betreft de prikkels die de economie stimuleren. Binnenlandse bedrijven krijgen de prikkel om zich te richten op de binnenlandse sectoren, waar ze aantrekkelijke overheidscontracten kunnen binnenhalen tegen een laag risico (Callen et al., 2014). De autochtone bevolking krijgt de prikkel om voor de overheid te gaan werken omdat ze er hogere salarissen krijgen en betere secundaire arbeidsvoorwaarden. De verhouding tussen het minimumloon bij de overheid in vergelijking met de private sector is een factor 2 in Saudi-Arabië en 3 in de VAE (Soto, 2014). Gegevens zijn moeilijk te verkrijgen, maar Soto (2014) schat dat meer dan twee derde van de arbeidskrachten in Saudi-Arabië in dienst van de overheid is. Dit zorgt voor een hoog vervangingsinkomen voor werknemers, dat hen minder prikkelt om in de private sector aan de slag te gaan. Om daadwerkelijk tot diversificatie te komen, zullen de GCC-landen het huidige systeem van comfortabele overheidsbanen en voordeeltjes voor een groot deel van de eigen bevolking grondig moeten hervormen. Dit zal politiek gezien echter extreem moeilijk blijken te worden.

Box 1: Vooruitzichten voor de olieprijzen - lage prijzen blijven

Vorig jaar zakten de olieprijzen naar 27 USD/bbl, het laagste punt in dertien jaar. De olieprijzen daalden al sinds medio 2014 door de veranderende onderliggende factoren voor de olieprijs (Dumitru, 2016), zoals een toenemend aanbod uit de schalie-olieindustrie in Amerika en de daaropvolgende aanval van Saudi-Arabië op het marktaandeel. Begin 2016 zagen we een tijdelijke duik onder 30 USD/bbl, voornamelijk door een sterkere dollar en een hogere risico-inschatting door de financiële markten. Deze factoren zijn sindsdien gedeeltelijk teruggedraaid. De onderliggende factoren maken ons duidelijk dat de lage prijzen niet zomaar zullen verdwijnen.

Het Internationaal Energie Agentschap (IEA) voorspelt een krappere oliemarkt als het overaanbod van 1,6 mbpd in het eerste kwartaal van 2016 terugvalt naar 0,1 mbpd in het vierde kwartaal van 2016 (figuur 7). We verwachten dat de olieprijzen niettemin rond 40 USD/bbl zullen blijven, omdat de voorraad op recordniveau staat en de OPEC-productie naar verwachting nog verder zal stijgen. Een terugval in het Amerikaanse aanbod wordt gedeeltelijk gecompenseerd door de productie in de Golf van Mexico op te voeren en eventueel de aangeboorde maar niet geëxploiteerde tight oil-bronnen nieuw leven in te blazen en door het toenemende aanbod uit Iran. Tegen 2017 zou de oliemarkt een omslagpunt moeten bereiken als de zware bezuinigingen op de kapitaalinvesteringen in 2015 (-23%) en 2016 (naar schatting -15%) het aanbod zullen treffen. De dalende kosten van de veel flexibelere schalie-olie zullen voorts als een plafond op de olieprijs gaan functioneren. Dat plafond schommelt nu rond de 71 USD/bbl (Rystad), maar kan nog verder zakken. De olieprijzen zullen in de toekomst steeds volatieler worden als gevolg van het grotere marktaandeel van de flexibele schalie.

Source: EIA, Macrobond

Twee jaar vooruit

Zoals hierboven wel duidelijk zal zijn geworden, kunnen de voordelen van diversificatie, als deze al wordt gerealiseerd, op korte termijn weinig doen aan de problemen van geringere groei en stijgende begrotingstekorten als gevolg van de lage olieprijzen (kader 1). Onder financiële druk zullen de meeste landen hun uitgaven terug moeten dringen en de belastinginkomsten op moeten drijven om de begroting sluitend te maken (figuur 8). Vooral Oman en Bahrein staan de komende twee jaar voor grote begrotingstekorten. Alle GCC-landen hebben aangekondigd dat ze subsidies terugdraaien en belastingen verhogen, maar volgens het IMF zijn de huidige plannen voor begrotingsconsolidatie onvoldoende om de begroting sluitend te maken. Dit komt niet als een verrassing, omdat alle landen voor meer dan de helft van hun inkomsten van olie afhankelijk zijn, met Saudi-Arabië en Koeweit bovenaan de lijst met meer dan 90% (figuur 9).

Bron: IMF WEO

Bron: Macrobond

Sommige landen hebben echter meer speelruimte om hun begroting aan te passen dan andere, omdat ze aanzienlijke reserves hebben opgebouwd. Figuur 10 geeft het aantal jaren weer dat staatsinvesteringen kunnen voortduren (uitgaande van een 0% rendement) als een land een begrotingstekort heeft dat overeenkomt met het tekort van 2016/2017. Deze analyse laat zien dat Oman, Bahrein en Saudi-Arabië het meest kwetsbaar zijn omdat zij de minste reserves hebben ten opzichte van hun begrotingstekort. Koeweit, Qatar en VAE bevinden zich in een veel comfortabelere positie met reserves die het nog decennia uithouden bij de huidige begrotingstekorten.

Bron: SWI-instituut, PWC, Rabobank

Bron: IHS

Verwachte politieke en sociale risico's

Ondanks de noodzaak voor begrotingsconsolidatie zien we dat het risico op onrust en demonstratiesen het politieke risico relatief laag zijn, behalve in het door oorlog verscheurde Jemen (figuur 11). Voor een deel kunnen we dit verklaren met het feit dat landen de nodige hervormingen en begrotingsconsolidatie nog niet hebben doorgevoerd. Verder in de toekomst zien we het risico op demonstraties en onlusten toenemen als de koopkracht van de bevolking door het beleid wordt aangetast. Dat risico kan nog groter worden door het ontbreken van een 'veiligheidsklep' in de vorm van verkiezingen en democratische participatie, getuige de lage score op zeggenschap en verantwoordingsplicht bij de world governance indicators (figuur 5).

Het politieke risico is grotendeels verbonden met het tempo van de begrotingsconsolidatie. Dit betekent dat Oman, Saudi-Arabië en Bahrein het meest kwetsbaar zullen zijn, terwijl Koeweit, Qatar en de VAE op korte en middellange termijn veel stabieler lijken.

Een tweede risico dat kenmerkend is voor deze regio is de vervolging van minderheden. Verschillende landen hebben een aanzienlijke Sjiitische minderheid die wordt onderdrukt door Soennitische leiders. Deze groep heeft veel geprotesteerd tegen hun omstandigheden tijdens en na de Arabische Lente en in veel landen heeft dit tot militante acties geleid. Dit zou nog erger kunnen worden als er sprake is van grotere economische malaise voor deze groep. Vooral Saudi-Arabië en Bahrein zijn kwetsbaar voor dit soort militante activiteiten omdat in beide lande grote Sjiitische bevolkingsgroepen wonen, in het geval van Saudi-Arabië voornamelijk in de olieproducerende gebieden. Een belangrijke factor is de opkomst van Iran, dat geleidelijk weer zal integreren in de wereldeconomie. Iran is het het grootste Sjiitische land in de regio. De groeiende invloed van Iran zet het land steeds verder op ramkoers met de GCC-landen die onder Soennitisch bewind staan.

Literatuur

Acemoglu, D., Johnson, S., & Robinson, J. A. (2005). Institutions as a fundamental cause of long-run growth. Handbook of economic growth, 1, 385-472.

(2016). Oil reserves. Gehaald van http://www.bp.com/

Callen, M. T., Cherif, R., Hasanov, F., Hegazy, M. A., & Khandelwal, P. (2014). Economic Diversification in the GCC: Past, Present, and Future. Internationaal Monetair Fonds.

Hesse, H. (2006). Export diversification and economic growth. Wereldbank, Washington, DC.

Soto, R. (2014). Labor market structures in Arab countries: what role for minimum wages? [Powerpoint slides]. Gehaald van www.ilo.org

Spatafora, M. N., Anand, R., & Mishra, M. S. (2012). Structural Transformation and the sophistication of Production (No. 12-59). Internationaal Monetair Fonds.

Dumitru, A. (2015). De duikvlucht van de olieprijzen - een kijkje achter de schermen.