RaboResearch - Economisch Onderzoek

Veelbelovende hervormingen Spanje en Italië, maar baten komen later

Special

Delen:
  • We zien dat zowel Spanje als Italië veel baat kan hebben bij structurele hervormingen
  • Beide landen zijn met rigide arbeidsmarkten en sterk gereguleerde product- en dienstenmarkten de schuldencrisis ingegaan
  • Deze rigiditeit heeft de crisis verlengd en zeker in Spanje geleid tot hoge werkloosheid
  • Sindsdien hebben beide landen hervormingen doorgevoerd
  • Deze hervormingen hebben mogelijk geleid tot een hoger arbeidsaanbod maar hebben de dalende trend in hun productiviteit (TFP) nog niet gekeerd

Structurele hervormingen in de praktijk

In de afgelopen jaren hebben wij bepleit dat landen in Europa zich moeten richten op hervormen in plaats van bezuinigen (zie bijvoorbeeld Stegeman, 2014 en Wijffelaars, 2014). Structurele hervormingen vergroten door een toename van het arbeidsaanbod of de (arbeids-)productiviteit namelijk de aanbodszijde van de economie en verhogen daardoor het (potentiële) BBP-volume (zie box 1). Op die manier leiden ze dus ook tot lagere tekort- en schuldratio’s, waar het bij de bezuinigingen ook om is te doen. In deze special kijken we naar Italië en Spanje, twee grote eurozonelidstaten met grote structurele uitdagingen. De baten van hervormingen worden dan ook hoog ingeschat: volgens de Europese Commissie kunnen beide landen hun BBP-volume in tien jaar tijd met respectievelijk 8,5% en 6,1% verhogen als zij significant hervormen[1] (Varga & In ’t Veld, 2014). We beschrijven aan de hand van de jaarlijkse Article IV consultaties van het IMF[2] welke arbeidsmarkt- en product- en dienstenmarkthervormingen beide landen de afgelopen jaren hebben doorgevoerd en waar ze kansen hebben laten liggen.

We kunnen stellen dat beide landen door de hervormingen, vooral door de flexibilisering van hun arbeidsmarkt, veel weerbaarder zullen zijn bij een volgende crisis. De positieve effecten op het (potentiële) BBP-volume laten echter vermoedelijk nog even op zich wachten  

Box 1: Het effect van structurele hervormingen

Het effect van structurele hervormingen valt functioneel te scheiden in maatregelen die het arbeidsaanbod verhogen en maatregelen die bijdragen aan een toename van de (arbeids-)productiviteit.

Een voorbeeld van een maatregel die het arbeidsaanbod vergroot, is het verlagen van uitkeringen of het verhogen van de pensioenleeftijd. Hierdoor wordt het voor individuele burgers aantrekkelijker om te werken.
Een voorbeeld van een maatregel die leidt tot een hogere (arbeids-)productiviteit is het wegnemen van toetredingsbarrières voor bedrijven. Dit leidt doorgaans tot meer concurrentie tussen bedrijven en daardoor tot meer innovatie en een hogere productiviteit.

Daarnaast ontbreekt in een sterk gereguleerde markt vaak de prikkel voor werknemers om in de meest productieve sectoren aan de slag te gaan. Vaak kunnen ze in een beschermde sector namelijk meer verdienen dan in andere sectoren, ook als ze in deze andere sectoren productiever zouden zijn. Als toetredingsbarrières in dergelijke sectoren verdwijnen en hoge winsten (en lonen) dalen, daalt ook de aantrekkingskracht van deze sectoren. Getalenteerde mensen zullen dan eerder voor beroepen kiezen waar ze het meest productief zijn, omdat ze daar dan het meest kunnen verdienen. Op de lange termijn verhoogt dit de arbeidsproductiviteit.

De onderstaande figuur geeft schematisch het effect van hervormingen weer. Hervormingen die eenmalig het arbeidsaanbod vergroten of de (arbeids-)productiviteit verhogen, zorgen voor een eenmalige toename van het potentiële BBP-volume, maar niet tot een permanent hogere potentiële groei. Hervormingen die zorgen voor een hogere groei van de aanbodszijde van de economie, zoals een hogere (arbeids-)productiviteitsgroei, leiden daarentegen juist tot een hogere potentiële BBP-volumegroei. Moody’s concludeert dat de meeste hervormingen wel het potentiële BBP-volume verhogen maar niet de potentiële groei (Moody’s, 2015).

Figuur 1: Schematische weergave effect hervormingen
Figuur 1: Schematische weergave effect hervormingenBron: Rabobank

Rigide arbeidsmarkten en ‘one size fits none’ cao’s

Rigide arbeidsmarkt

Spanje en Italië gingen beide de crisis in met een relatief rigide arbeidsmarkt. De ontslagbescherming was (relatief) hoog, vooral bij collectief ontslag (figuur 2 & 3)[3]. Dit kan bedrijven er onder meer van weerhouden om mensen in dienst te nemen, maar ook om boventallige of minder productieve werknemers te ontslaan, met mogelijk slechtere bedrijfsresultaten en lagere economische groei als gevolg.  Ook was het voor de meeste bedrijven in beide landen niet mogelijk om in de crisisjaren lonen en andere arbeidsvoorwaarden aan te passen aan de economische terugval. Sterker nog, doordat vakbonden vooral de belangen van de werknemers met een vaste baan behartigden, stegen de lonen in de crisis gewoon door (figuur 4). Dit heeft met name in Spanje geleid tot extreem hoge werkloosheid (26,3% op de piek begin 2013). Een deel van de aanbevelingen van het IMF in de afgelopen jaren had daarom betrekking op het vergroten van de flexibiliteit van de arbeidsmarkt.

Figuur 2: Stringente ontslagbescherming in 2009
Figuur 2: Stringente ontslagbescherming in 2009Bron: OESO, Rabobank
Figuur 3: Kosten en procedures van collectief ontslag in 2009
Figuur 3: Kosten en procedures van collectief ontslag in 2009Bron: OESO, Rabobank
Figuur 4: Loonstijging versus werkloosheid (2006-2014)
Figuur 4: Loonstijging versus werkloosheid (2006-2014)Bron: Macrobond

Duale arbeidsmarkt

Andere aanbevelingen waren gericht op het aanpakken van de dualiteit op de arbeidsmarkt. Daar waar vaste werknemers goed waren beschermd, hadden werknemers met tijdelijke contracten maar weinig rechten. Het is dan ook niet verwonderlijk dat voornamelijk de groep werknemers op tijdelijke contracten de klap van de economische krimp heeft opgevangen (figuur 5). Daarnaast is in Spanje het aandeel tijdelijke contracten in de totale werkgelegenheid door deze dualiteit groot (figuur 6). Dit remt de groei van de arbeidsproductiviteit omdat bedrijven minder snel geneigd zijn om werknemers op tijdelijke contracten van training en scholing te voorzien dan werknemers met vaste contracten.

Figuur 5: Index werkgelegenheid naar type contract
Figuur 5: Index werkgelegenheid naar type contractBron: Macrobond, Rabobank
Figuur 6: Aandeel tijdelijke contracten in totale aantal arbeidscontracten
Figuur 6: Aandeel tijdelijke contracten in totale aantal arbeidscontractenBron: Macrobond

Gecentraliseerde loononderhandelingen

Het IMF was ook kritisch over het beperkte gebruik van bedrijfscao’s ondanks dat verschillen in productiviteit, concurrentiekracht en economische omstandigheden binnen sectoren en tussen regio’s dikwijls groot zijn. Door de dominantie van cao’s op regionaal of sectoraal niveau is de loongroei in beide landen al lang voor de crisis uit de pas gaan lopen met de productiviteitsontwikkeling. Dit ging ten koste van de internationale concurrentiekracht van bedrijven en zorgt ervoor dat werknemers niet wisselen naar banen waar zij het meest productief zijn (dan wel het meest betaald krijgen). Een ander gerelateerd probleem is dat bedrijven door hoge loonkosten weinig budget overhouden om te investeren in R&D en training van werknemers, wat ook weer slecht is voor de arbeidsproductiviteitsontwikkeling. 

Arbeidsmarkthervormingen

Spanje

In de jaren na het uitbreken van de crisis is de arbeidsmarkt in Spanje flink hervormd. Verdere arbeidsmarkthervormingen zijn echter nog altijd nodig en het is maar de vraag of de nieuwe regering hier werk van zal maken (zie ook Kalf & Wijffelaars, 2015).

In de afgelopen jaren is de ontslagbescherming verduidelijkt en versoepeld, terwijl de ontslagvergoedingen zijn versoberd. Ook hebben bedrijfscao’s sinds 2012 prioriteit boven regionale of sectorale cao’s. Het IMF stelt echter dat ontslagvergoedingen nog altijd tot de hoogste in Europa behoren. Het feit dat de werkgelegenheidscreatie sinds halverwege 2013 vooral tijdelijke contracten betreft, duidt ook op een nog steeds sterke dualiteit op de arbeidsmarkt. Daarnaast stelt het IMF dat er nog juridische en administratieve onzekerheid bestaat over het gebruik van bedrijfscao’s omdat de wetgeving niet voldoende duidelijk is. Hierdoor maken nog maar weinig bedrijven gebruik van de mogelijkheid om af te wijken van sectorale cao’s en is het probleem van uiteenlopende productiviteits- en loongroei dus maar gedeeltelijk aangepakt.

De twee linkse partijen in het Spaanse Parlement PSOE en Podemos hebben beloofd om verschillende arbeidsmarkthervormingen deels terug te draaien als zij aan de macht komen. Ook de beweging om meer regionale en bedrijfsspecifieke loononderhandelingen toe te staan, zou onder PSOE en Podemos onder druk kunnen komen te staan. Enkel Ciudadanos heeft in haar verkiezingsprogramma hervormingen opgenomen om de arbeidsmarkt verder te liberaliseren en dualiteit tegen te gaan, maar zij is de kleinste van de vier grote partijen in het nieuwe parlement.

Italië

Italië is pas in 2015 daadwerkelijk begonnen de arbeidsmarkt te hervormen. Het land heeft daarbij wel veel aanbevelingen van het IMF ter harte genomen. Italië is er echter nog niet en het duurt mogelijk nog lang voordat de verwachte positieve effecten zichtbaar worden.

Om de rigiditeit op de arbeidsmarkt te verminderen, zijn richtlijnen omtrent zogenoemde ‘onrechtmatige’ ontslagen verduidelijkt en versoepeld. Ook is de compensatie bij onrechtmatig ontslag verlaagd. Daarnaast is er een nieuw contract gecreëerd waarbij de ontslagbescherming groeit met de tijd in dienst. Dit zou de dualiteit aan moeten pakken. De ontslagbescherming is echter enkel afgenomen voor mensen die na 7 maart 2015 in dienst komen. De positieve effecten van het nieuwe systeem blijven dus nog lange tijd beperkt en werken mogelijk een nieuw soort dualiteit in de hand: namelijk die tussen werknemers met een contract voor en na 7 maart 2015.

In een andere poging om de dualiteit te verminderen, zijn twee maatregelen getroffen. Sinds 2015 kunnen werkgevers de kosten van het werven van permanente krachten van de belasting aftrekken. Daarnaast betalen werkgevers voor nieuwe in 2015 aangenomen permanente krachten drie jaar lang geen sociale werkgeverslasten. In 2016 is deze maatregel slechts gedeeltelijk en opnieuw maar tijdelijk verlengd. Hierdoor blijft het effect beperkt omdat de economische situatie het voor de meeste bedrijven nog niet interessant maakt om het werknemersbestand uit te breiden. Tot slot is de huidige regering momenteel in onderhandeling met vakbonden om het gebruik van meer gedecentraliseerde loononderhandelingen breder toe te staan en te stimuleren. Verwacht wordt dat zij voorjaar 2016 met een wetsvoorstel komt. 

Liberalisering en deregulering van product- en dienstenmarkten gevraagd

Gebrek aan concurrentie dienstensector

Voorafgaand aan de crisis zijn veel hervormingen in product- en dienstenmarkten blijven liggen. Dit is het meest duidelijk in de dienstensector. Spanje en Italië kamp(t)en beide met een gebrek aan concurrentie in gereguleerde sectoren (bijvoorbeeld energiemarkten) en beschermde beroepen (zoals notarissen). In Italië speelde lange tijd ook mee dat de Italiaanse mededingingsautoriteit te weinig mankracht en middelen had en niet betrokken was bij het wetgevingsproces.

Regeldruk in Spanje

Spanje kampt met een hoge regeldruk voor bedrijven. De gevolgen hiervan zijn tweeledig. Ten eerste heeft Spanje grote barrières voor bedrijven om te groeien. Regeldruk en belasting nemen toe met de omvang van het bedrijf. Hierdoor is het aandeel van kleine bedrijven bijzonder hoog in Spanje. Dit beperkt de productiviteitsgroei omdat het voor kleine bedrijven doorgaans minder gemakkelijk is om te investeren in innovatie. Bovendien kunnen ze niet profiteren van schaalvoordelen. Ten tweede heeft Spanje nog steeds sterk gesegmenteerde regionale markten. Regio’s zijn namelijk (deels) zelf verantwoordelijk voor de regelgeving die zij hanteren ten aanzien van bijvoorbeeld vergunningen en normen[4]. Hierdoor zijn er barrières voor bedrijven om toe te treden tot markten én verschillen de groeibarrières per regio. Dit leidt ook tot productiviteitsverschillen tussen regio’s. Het zal dan ook niet verbazen dat Spanje achterloopt met het implementeren van Europese richtlijnen voor het creëren van één markt. Gemiddeld genomen leidt dit tot een erg hoge mate van bureaucratie en regeldruk voor heel Spanje, ook al zijn de opstartkosten voor bedrijven wat gedaald in de afgelopen jaren (figuur 7 en 8).

Figuur 7: Productmarktregulering
Figuur 7: ProductmarktreguleringBron: OESO
Figuur 8: Score barrières voor ondernemerschap
Figuur 8: Score barrières voor ondernemerschapBron OESO

Italiaanse staatsbedrijven

Figuur 9: Score* staatscontrole in economie
Figuur 9: Score* staatscontrole in economie*Scores reiken van 0 tot 6 waarbij 0 duidt op weinig staatscontrole en kleine barrières en 6 duidt op veel staatscontrole en grote barrières.Bron: OESO, Rabobank

Staatsbedrijven en monopolies zijn in de afgelopen jaren breed uitgemeten in de IMF-aanbevelingen voor Italië. Zo zijn veel (lokale) nutsbedrijven in handen van (inefficiënte) overheden en wordt het leveren van lokale publieke voorzieningen veelal aan lokale (staats-)bedrijven gegund in plaats van openbaar aanbesteed (figuur 9). Om de efficiëntie en de kwaliteit van de dienstverlening te vergroten, en ook om de staatschuld onder controle te houden, heeft het IMF aangeraden om deze bedrijven te privatiseren en/of diensten publiek aan te besteden in plaats van te gunnen aan staatsbedrijven. 

Hervormingen product- en dienstenmarkten

Spanje

Spanje heeft op verschillende punten een poging gedaan om de hiervoor genoemde problemen aan te pakken. De uitdagingen zijn echter nog altijd groot en de verwachtingen voor hervormingen op dit vlak onder de volgende regering zijn gematigd.

Met de introductie van de zogeheten Market Unity Law is eind 2013 op papier een begin gemaakt met het wegnemen van de groeibarrières voor bedrijven. De implementatie laat echter nog te wensen over en zou dan ook moeten worden versneld. De belastinghervorming in 2015 uniformeert de belastingtarieven voor bedrijven, een van de remmers van bedrijfsgroei, maar er is nog een lange weg te gaan. Al met al is in Spanje in de jaren 2009-2013 enige vooruitgang geboekt in het hervormen en liberaliseren van de product- en dienstenmarkten (figuur 7), maar de barrières voor ondernemerschap blijven hoog.

De zittende Partido Popular en nieuwkomer Podemos hebben zich in de verkiezingsstrijd niet uitgelaten over hervormingen op dit vlak. De PSOE geeft in haar verkiezingsprogramma wel aan hier naar te zullen kijken, maar in het verleden heeft ze in dit kader niet veel gedaan. Alleen Ciudadanos heeft zich sterk op hervormingen geprofileerd maar bezit slechts 40 van de 350 zetels.

Italië

In Italië is in de afgelopen jaren (op papier) beduidend meer gedaan om de structurele problemen in product- en dienstenmarkten aan te pakken. In de praktijk is er echter nog maar weinig verbetering zichtbaar. Beleid om hier verandering in aan te brengen is aangenomen, maar resultaat zal nog lang op zich laten wachten.

De mededingingsautoriteit heeft een adviserende rol gekregen in het wetgevingsproces. Sinds 2009 moet de overheid in samenwerking met de mededingingsautoriteit jaarlijks ook een concurrentiewet opstellen. In 2015 is dit voor het eerst ook daadwerkelijk gedaan. Deze wet leidt tot substantiële ingrepen in met name dienstenmarkten. Zo voorziet de wet van 2015 in het vergroten van de transparantie in de verzekeringssector, verschillende liberalisaties in juridische beroepen (bijvoorbeeld advocaten en notarissen), het versoepelen van eigenaarschap van apotheken, liberalisering van luchtvaart en havens en van brandstofdistributienetwerken (waaronder pompstations). Daarnaast dwingt de centrale overheid met de Stabiliteitswet van 2015 de privatisering en openbare aanbesteding voor staatsbedrijven af en zijn een aantal nutsbedrijven, waaronder energiebedrijf ENEL geprivatiseerd en zijn lokale diensten geliberaliseerd.

Zoals beschreven is er in Italië in de afgelopen jaren op papier veel ten goede veranderd op het gebied van product- en dienstenmarktenregulering. Hierdoor is de score van productmarktregulering, die al onder het Europese gemiddelde lag, in 2013 verder verbeterd (figuur 7). In de praktijk is de verbetering echter maar mondjesmaat zichtbaar. Voor een groot deel komt dit doordat het implementatietraject van wetten in Italië vaak lang duurt. Wetten worden door de centrale overheid aangenomen maar implementatie en uitvoering liggen doorgaans bij (veelal inefficiënte) lagere overheden. De centrale overheid probeert dit te verbeteren door meer beleid te centraliseren en het openbaar bestuur te hervormen maar de omvang en traagheid van de Italiaanse publieke sector en de grote aanwezigheid van gevestigde belangen voorspellen een langdurig traject. Een laatste reden waarom bedrijven in de praktijk hogere barrières ervaren dan dat er op papier zijn, is het wijdverspreide probleem van corruptie (zie ook Briegel & Bruinshoofd, 2015). De regering maakt ogenschijnlijk werk van haar strijd tegen corruptie, maar het moet nog blijken of ze hierin succesvol is. 

Effect van de hervormingen

We verwachten dat de hervormingen positief hebben bijdragen aan het potentiële BBP in Spanje en Italië. Vooral in Spanje, dat eerder is begonnen met hervormen, zouden de baten hiervan al zichtbaar moeten zijn.

Als we kijken naar de ontwikkeling van het BBP-volume in de afgelopen jaren, valt op dat beide landen een positieve bijdrage hebben gehad van een verhoogd arbeidsaanbod (zie participatie/demografie in figuur 10), dat deels door hervormingen zou kunnen zijn gedreven. De effecten zijn echter mager: 1,4% BBP-volumegroei  voor Italië en 1% voor Spanje. Op het gebied van productiviteit zien we echter überhaupt geen positieve signalen. De totale-factorproductiviteit (TFP)[5] laat al twee decennia een dalende trend zien (figuur 11). Ondanks de hervormingen in de afgelopen jaren is deze trend (nog) niet gekeerd.

Figuur 10: Bescheiden bijdrage arbeidsaanbod 2009 – 2013
Figuur 10: Bescheiden bijdrage arbeidsaanbod	 2009 – 2013Bron: CPB
Figuur 11: Terugval in productiviteit Spanje en Italië
Figuur 11: Terugval in productiviteit Spanje en ItaliëBron: Total Economy Database, Macrobond, Rabobank

Het gebrek aan vooruitgang in potentieel arbeidsaanbod en productiviteit kunnen we op verschillende manieren duiden.

Zo heeft het mogelijk simpelweg meer tijd nodig voordat hervormingen renderen. Daarnaast zou het kunnen suggereren dat beide landen simpelweg te weinig hebben hervormd in de afgelopen jaren. Zoals hierboven beschreven, blijft het IMF erg kritisch op beide landen en is er nog een lange weg te gaan.

Het is echter ook denkbaar dat hervormingen nauwelijks renderen in een omgeving van laagconjunctuur. Wat opvalt in figuur 10 is dat de werkloosheid fors negatief bijdraagt aan de BBP-volumeontwikkeling. De stijgende arbeidsparticipatie gaat dus gepaard met een stijgende werkloosheid omdat er in de huidige laagconjunctuur geen ruimte is om het extra arbeidsaanbod te absorberen. Tegelijkertijd leiden hervormingen in product- en dienstenmarkten in een krimpende of stagnerende economie minder snel tot meer concurrentie en productiviteitsstijgingen dan wanneer de economie bloeit. Er zullen namelijk minder bedrijven opstarten of groeien. De kans op winst is tijdens een laagconjunctuur uiteraard kleiner en het is vaak lastiger om aan krediet te komen.

Tot slot wordt de productiviteitsontwikkeling met name in Italië ook geremd door de vele andere structurele problemen waar het land mee kampt en die hier niet aan bod zijn gekomen, zoals de traagheid van het juridische systeem en een uiterst inefficiënt en log ambtenarenapparaat.

Het bovenstaande wekt de suggestie dat Spanje en Italië mogelijk pas de volledige vruchten van de door hun in de afgelopen jaren doorgevoerde hervormingen zullen plukken wanneer de economie er verder aantrekt en hervormingen (ook op andere terreinen) nog breder worden ingezet. De Spaanse economie groeit de komende jaren naar verwachting redelijk robuust. In Italië daarentegen blijft de economische groei de komende jaren vermoedelijk redelijk beperkt. In Spanje zullen de positieve effecten van de hervormingen vermoedelijk dan ook eerder zichtbaar zijn dan in Italië. 

Voetnoten 

[1] De Europese Commissie gaat in haar studie uit van scenario’s waar een aantal kernindicatoren toe- of afneemt tot een benchmarkniveau van de beste landen als gevolg van hervormingen (Varga & In ’t Veld, 2014). Een kernindicator is bijvoorbeeld de winstmarge van bedrijven in een bepaalde gereguleerde sector. Het wegnemen van toetredingsbarrières telt dan als hervorming. Deze verandering leidt doorgaans tot meer concurrentie tussen bedrijven en daardoor tot meer innovatie en een hogere productiviteit en dus een hoger (potentieel) BBP-volume.

[2] Het Internationaal Monetair Fonds (IMF) legt jaarlijks alle aangesloten landen langs de lat op het gebied van economische ontwikkelingen en economisch beleid. De aanbevelingen worden gepubliceerd in een Article IV consultatie die beschikbaar is op de IMF-website.   

[3] In Italië gold dit voornamelijk voor bedrijven met meer dan vijftien werknemers in dienst.

[4] In Italië is dit overigens ook het geval, maar dit komt niet of nauwelijks terug in de Article IV consultaties van het IMF.

[5] TFP is toegevoegde waarde die niet kan worden toegeschreven aan de inzet van kapitaal of (kwaliteitsverbetering) van arbeid.

Geraadpleegde bronnen

Briegel, F. en A. Bruinshoofd (2015). Institutionele kwaliteit in Europa: uiteenlopende trends in economisch zware tijden. Rabobank.

Kalf, J.M., Wijffelaars, M. (2015). Verkiezingen Spanje: nieuwe partijen, nieuw beleid?. Rabobank 

International Monetary Fund, Article IV Reports Italy

International Monetary Fund, Article IV Reports Spain

Moody’s (2015). Economic Benefit of Structural Reforms Is Positive, But Potentially Smaller Than Commonly Reported.

Stegeman, H., Badir, M. en M. Weernink (2014).Het groeiperspectief van de Eurozone. Rabobank.

Vargas, J., en J. in ‘t Veld (2014). The potential growth impact of structural reforms in the EU

A benchmarking exercise. Economic Papers 541. Europese Commissie.

Wijffelaars, M. (2014). Europese begrotingsregels: feit of fabel?.  Rabobank.

Delen:
Auteur(s)
Jurriaan Kalf
RaboResearch Nederland Rabobank KEO
030 21 62666
Maartje Wijffelaars
RaboResearch Global Economics & Markets Rabobank KEO
030 21 68740

naar boven