RaboResearch - Economisch Onderzoek

Oplichtende en uitdovende sterren: Nederlandse steden in perspectief

Themabericht

Delen:
  • Een stad is niet hetzelfde als een ‘grote’ gemeente, zoals het spraakgebruik in Nederland wil
  • Wij definiëren stedelijkheid hier aan de hand van zes dimensies van kenmerken van een gemeente. Op grond hiervan heeft een minderheid van de Nederlandse gemeenten een stedelijk karakter
  • Voor een groot deel van de bevolking speelt het dagelijks leven zich in verschillende gemeenten af. Op grond van deze samenhang tussen gemeenten kunnen stadsgewesten worden onderkend
  • De kern van een stadsgewest voorziet de inwoners van de gemeenten in haar ommeland van werkgelegenheid en voorzieningen

Steden in Nederland

Nederland is een land van steden. Steden zijn ruimtelijke concentraties van mensen en hun activiteiten. Concentratie maakt activiteiten mogelijk waarvoor in dunner bevolkt gebied het draagvlak ontbreekt. Daardoor zijn steden centra van werkgelegenheid en allerlei voorzieningen voor hun omgeving. Een hoge dichtheid is echter niet voor elke persoon of elk type activiteit aantrekkelijk en als gevolg daarvan vertonen steden een specifieke economische structuur en samenstelling van de bevolking. Concentratie van mensen en activiteiten leidt doorgaans tot grote economische, sociale en culturele dynamiek en daardoor lopen steden meestal voorop in de maatschappelijke vernieuwing.

Aan het begrip ‘stedelijkheid’ kunnen zes dimensies worden onderscheiden: concentratie, functie, bevolkingssamenstelling en –dynamiek en economische structuur en dynamiek. Concentratie meten we aan de hand van het aantal inwoners en banen per hectare bebouwd –stedelijk– areaal. De functie die zo’n concentratie van activiteiten en personen voor haar omgeving vervult, wordt weergegeven door het aantal voorzieningen in die kern en door de verhouding tussen werkgelegenheid en werkzame beroepsbevolking – de werkgelegenheidsfunctie. Samen met het woningaanbod maakt dit aanbod van werk en voorzieningen steden aantrekkelijk voor de leeftijdscategorie van 15 tot 35 jaar en voor niet-Westerse allochtonen. Deze groepen hebben dan ook een groot aandeel in de stedelijke bevolking. De specifieke economische structuur uit zich in het aandeel van niet-agrarische kleine bedrijven en nieuwe diensten in de werkgelegenheid. Tot slot komt de sociale en economische dynamiek tot uiting in de ontwikkeling van deze aandelen en het aantal startende bedrijven ten opzichte van de potentiële beroepsbevolking.

Als de Nederlandse gemeenten op de combinatie van deze zes dimensies worden vergeleken met het landelijke gemiddelde, heeft één op de acht een meer dan gemiddeld stedelijk karakter. Amsterdam is veruit de meest stedelijke gemeente van het land, Menterwolde de minst stedelijke (figuur 1). Doordat stedelijkheid een samengesteld begrip is, kan het karakter van een gemeente per dimensie van stedelijkheid variëren. De invalshoek bepaalt dus of een gemeente een ‘stad‘ is of niet. Het aantal gemeenten met een stedelijk karakter verschilt daardoor per dimensie (figuur 2). Met alleen bevolkingssamenstelling, sociale dynamiek of functie als criterium hebben minder gemeenten een stedelijk karakter dan met dichtheid, economische structuur of economische dynamiek. Bevolkingssamenstelling, -dynamiek en functie zijn dus scherpere criteria voor stedelijkheid dan de andere dimensies.

Figuur 1: Stedelijkheid per dimensie 2013 (in standaarddeviaties t.o.v. gemiddelde NL)
Figuur 1. Stedelijkheid per dimensie 2013 (in standaarddeviaties ten opzichte van het gemiddelde voor Nederland)Bron: ABF-Research
Figuur 2: Aandeel stedelijke gemeenten in Nederland per dimensie van stedelijkheid 2013
Figuur 2. Aandeel stedelijke gemeenten in Nederland per dimensie van stedelijkheid 2013Bron: ABF-Research

Stedelijke gemeenten zijn vooral gelegen in het westen en midden van het land (figuur 3). Daarmee komt het stedelijke patroon sterk overeen met de spreiding van de 75 grootste gemeenten –de ‘steden van 1950’– zoals die in het midden van de twintigste eeuw bestond (figuur 4). De gemeenten die behoren tot de ‘steden van 1950’ hebben net als de gemeenten waarvan de stedelijkheid door het ruimtelijk beleid is bevorderd (de groeikernen en de Vinex-gemeenten) nog altijd in grotere mate een stedelijk karakter dan de gemiddelde gemeente in ons land. De meeste van de ‘steden van 1950’ konden destijds als zelfstandige stad worden beschouwd. Ze onderscheidden zich door hun omvang en hun gevarieerde economische basis van industrie, handel en diensten van de rest van het land, waren het centrum van een verzorgingsgebied[1] en hun bebouwde areaal vormde nog een verstedelijkt eiland in een zee van landelijk gebied. Alleen Amsterdam, Rotterdam, Den Haag, Haarlem, Utrecht, Arnhem en Heerlen waren destijds al met een aantal randgemeenten aaneengegroeid.

Figuur 3: Mate van stedelijkheid van de Nederlandse gemeenten 2012
Figuur 3. Mate van stedelijkheid van de Nederlandse gemeenten 2012Bron: ABF-Research
Figuur 4: Gemeenten in Nederland met meer dan 20.000 inwoners in 1950
Figuur 4. Gemeenten in Nederland met meer dan 20.000 inwoners in 1950Bron: ABF-Research

Een ‘gemeente’ -een deel van het Nederlandse oppervlak met een eigen, gemeentelijk bestuur- en een ‘stad’ met haar zes dimensies zijn echter twee verschillende begrippen. Bovendien is het verband tussen het aantal inwoners van een gemeente en de mate van stedelijkheid in de afgelopen decennia danig afgezwakt. Anders dan in 1950 kan een stad nu kleiner zijn dan een gemeente of juist veel groter. Dat is in de eerste plaats het gevolg van de sterke daling van het aantal gemeenten. Gemeenten werden daardoor gemiddeld veel groter in oppervlakte en omvatten vaker dan voorheen verschillende kernen (figuur 5). De gemeente Súdwest Fryslân[2] telt bijvoorbeeld 74 kernen op een oppervlakte van meer dan 83 duizend hectare. Van deze kernen vertoont (mogelijk) alleen Sneek door haar dichtheid, functie, samenstelling en dynamiek een stedelijk karakter.

Spreiding van de concentratie

Ondanks de gemeentelijke opschaling zijn steden aan de andere kant vaak juist groter dan het grondgebied van een enkele gemeente. Dat is het gevolg van de ruimtelijke schaalvergroting die ons land –op de vleugels van de sterke groei van de welvaart, de bevolkingsomvang en het autobezit– in de afgelopen decennia heeft doorgemaakt. De nadelen die gepaard gaan met concentratie van mensen en activiteiten, zoals hoge huisvestingskosten, luchtvervuiling, congestie en criminaliteit, leidden vanaf de jaren zestig van de twintigste eeuw tot een trek van inwoners en bedrijven uit de stad naar het omliggende landelijke gebied, waar het woon- en leefklimaat (‘rust en ruimte’) en het vestigingsklimaat beter waren. Het bebouwde areaal groeide daardoor sterker in omvang dan het inwonertal en als gevolg daarvan nam het ruimtebeslag per inwoner toe[3]. Er ontstonden uitgestrekte gebieden van min of meer aaneengesloten bebouwing. Met name in de zuidwestelijke helft van het land groeiden deze aaneen tot een amorf ‘urban field’[4] dat het grondgebied van een groot aantal gemeenten beslaat (figuur 6). Daardoor voldoet meer dan een derde deel van de gemeenten in ons land aan het stedelijkheidscriterium van concentratie.

Figuur 5: Ontwikkeling aantal gemeenten, inwonertal en ruimtegebruik 1950-2015
Figuur 5. Ontwikkeling aantal gemeenten, inwonertal en ruimtegebruik 1950-2015Bron: ABF-Research, CBS
Figuur 6: Aantal inwoners en banen per hectare landoppervlak 2011
Figuur 6. Aantal inwoners en banen per hectare landoppervlak 2011Bron: ABF-Research, CBS

Specialisatie op werken, voorzieningen of wonen

De suburbanisatie had een selectief karakter en daardoor gingen ook economische en sociale verschillen zich op een bovengemeentelijke ruimtelijke schaal voordoen. Vooral (welvarende) gezinnen en ondernemingen met een groot ruimtebeslag verlieten de ‘steden van 1950’ en vestigden zich in voorsteden, groeikernen of Vinex-wijken. (Kans-)armen, ouderen en immigranten vergrootten hun aandeel in de stedelijke bevolking en in economische zin specialiseerde een groot aantal van deze steden zich in dienstverlening, horeca en detailhandel. Omdat bedrijven doorgaans hechten aan een centrale, goed bereikbare positie in een grote arbeids- en afzetmarkt was de uittocht van werkgelegenheid en voorzieningen minder sterk dan die van bewoners. Een groot aantal ‘steden van 1950’ bevindt zich in het kwart van de (huidige) gemeenten die zich hebben gespecialiseerd als werkgelegenheids- of voorzieningenkern. De overige gemeenten –voorsteden, groeikernen en landelijke gemeenten– vervullen vooral een rol als woonplaats. Het dagelijks leven speelt zich daardoor voor een groot deel van de bevolking niet langer in één gemeente af, maar in stadsgewesten die uit verschillende gemeenten bestaan. Alleen voor de eerste levensbehoeften, zoals voedingsmiddelen en basisonderwijs, is nog in hoge mate sprake van lokale binding (figuur 7).

Figuur 7: Verdeling dagelijkse activiteiten over de woongemeente en andere gemeenten 2011/2013
Figuur 7. Verdeling van dagelijkse activiteiten over de woongemeente en andere gemeenten 2011/2013Bron: CBS, DUO, Rabobank
Figuur 8: Mate van stedelijkheid economische structuur 2012
Figuur 8. Mate van stedelijkheid economische structuur 2012Bron: ABF-Research

‘Verdienstelijking’

Naast ruimtelijke schaalvergroting en specialisatie is ook de verandering van de economische structuur van grote invloed geweest op de verstedelijking in Nederland. Onder invloed van de economische globalisering kwam in de jaren zeventig een einde aan de groei van het aandeel van de industrie in de Nederlandse economie en nam de specialisatie op dienstverlening verder toe. Deze ‘verdienstelijking’ ging gepaard met een sterke groei van de werkgelegenheid in de Noordvleugel en op de oostelijke flank van de Randstad. De Noordvleugel beschikte over een gunstige sectorstructuur[5] en –net als de oostflank– over een gunstig vestigingsklimaat voor bedrijvigheid. In de rest van het land was het vestigingsklimaat minder gunstig voor een sterke ontwikkeling van nieuwe diensten. Daar bleef de ontwikkeling van de werkgelegenheid onder invloed van de rationalisering van de landbouw en de mondiale verschuiving van de industriële productie achter bij het landelijke gemiddelde.

De nieuwe, creatieve dienstverlening is veel minder kapitaalintensief dan productie, logistiek en traditionele ‘administratiefabrieken’ en daardoor meer ‘footloose’. Bovendien richt een belangrijk deel van de zakelijke dienstverlening zich op de gehele Nederlandse afzetmarkt. Er is daardoor bij de spreiding en ontwikkeling van creatieve werkgelegenheid en startups van bedrijven meer sprake van regionale variatie dan van verschillen tussen stedelijke kern, randgemeenten en landelijk gebied (figuren 8 en 9). Meer dan een derde respectievelijk 40% van de gemeenten voldoet aan het stedelijkheidscriterium voor economische dynamiek en economische structuur. Ook in de ‘verdienstelijking’ van de economie is dus sprake van ruimtelijke schaalvergroting.

Figuur 9: Stedelijke economische dynamiek 1996-2013
Figuur 9. Stedelijke economische dynamiek 1996-2013Bron: ABF-Research
Figuur 10: Mate van stedelijkheid bevolkingssamenstelling 2012
Figuur 10. Mate van stedelijkheid bevolkingssamenstelling 2012Bron: ABF-Research

Demografische dynamiek

De groei van de werkgelegenheid in de Noordvleugel en de oostflank van de Randstad leidde samen met het gunstige woon- en leefklimaat tot een sterke groei van de bevolking door de instroom van jonge inwoners uit andere delen van het land. Jongvolwassenen vestigen zich voor een belangrijk deel in de studentensteden. Starters op de woningmarkt komen terecht in gemeenten waar huisvesting –Vinex-wijken– beschikbaar is. Voor een belangrijk deel zijn dit ‘steden van 1950’, maar daarnaast ook voorsteden, zoals Barendrecht en Haarlemmermeer. Naast jongvolwassenen en starters zijn ook niet-Westerse allochtonen sterk geconcentreerd in de ‘steden van 1950’en hun aandeel in de bevolking neemt vooral in die gemeenten sterk toe. Anders dan bij dichtheid, functie, economische structuur en economische dynamiek is slechts in een klein aantal gemeenten –rond 10%– sprake van een stedelijk karakter qua bevolkingssamenstelling en -dynamiek (figuren 10 en 11). Deze gemeenten zijn jonge en allochtone eilanden in een overwegend vergrijzend en autochtoon Nederland.

Uitdovende en oplichtende sterren, ...

Door ruimtelijke schaalvergroting en door economische en demografische dynamiek is het Nederlandse stedelijke patroon in de afgelopen decennia sterk veranderd. De trek naar buiten leidde tot stagnatie en zelfs krimp van de bevolkingsomvang in de ‘steden van 1950’[6]. Bovendien had de helft van deze gemeenten op grond van de combinatie van de zes dimensies van stedelijkheid in 2012 geen stedelijk karakter (figuur 12). Deze ‘uitdovende sterren’, zoals Assen, Bergen op Zoom, Katwijk en Venlo, waren in 1950 gemiddeld relatief klein. Aan de andere kant was in tal van andere –voorheen landelijke– gemeenten sprake van zeer sterke groei. Deze groep van ‘oplichtende sterren’ omvat zowel ‘officiële’ groeikernen, zoals Capelle aan den IJssel, Houten en Purmerend, als gemeenten wier groei niet door het ruimtelijke beleid werd gestimuleerd, zoals IJsselstein, Weesp en Veenendaal. Een aantal van deze ‘suburbs’ –Almere, Zoetermeer– schaarde zich in korte tijd zelfs onder de grootste gemeenten van het land. Een derde deel van de huidige gemeenten met een stedelijk profiel maakt geen deel uit van de ‘steden van 1950’.

Figuur 11: Stedelijke bevolkingsdynamiek 1996-2013
Figuur 11. Stedelijke bevolkingsdynamiek 1996-2013Bron: ABF-Research
Figuur 12: Ontwikkeling ‘steden van 1950’
Figuur 12. Ontwikkeling ‘steden van 1950’Bron: ABF-Research

... hyperreuzen, rode dwergen,...

Door de veelzijdigheid van het begrip stedelijkheid en door de ruimtelijke schaalvergroting is het onderscheid qua stedelijkheid tussen gemeenten niet meer absoluut, zoals in het midden van de twintigste eeuw nog wel het geval was. De steden van nu zijn doorgaans stadsgewesten die bestaan uit verschillende gemeenten die elk hun rol vervullen binnen dat stadsgewest. Deze verschillende rollen komen tot uiting in de variatie in stedelijkheid –per dimensie en in totaal– tussen gemeenten. De ene gemeente is een voorzieningencentrum, de andere trekt jongeren aan en een derde beschikt over veel werkgelegenheid in de nieuwe dienstverlening[7]. Hoewel de bevolking zich doorgaans sterk richt op de werkgelegenheid en voorzieningen in de gemeente waar zij woont, staan gemeenten niet op zichzelf, maar zijn zij op elkaar georiënteerd. Inwoners van de ene gemeente werken in een andere gemeente of maken er gebruik van voorzieningen, zoals winkels, theater of ziekenhuis. Deze externe oriëntatie is echter sterk geconcentreerd op slechts enkele gemeenten[8]. Er zijn dus maar weinig gemeenten die fungeren als werkgelegenheids- of voorzieningenkern voor inwoners van andere gemeenten –hun ommeland– en zich daardoor onderscheiden als spil van een stadsgewest.

De rol die een gemeente voor andere gemeenten vervult –haar positie in een stadsgewest– kan worden opgevat als het zevende criterium van stedelijkheid van een gemeente. Vanwege het cruciale belang van het verwerven van inkomen definiëren we stadsgewesten hier aan de hand van het woon-werkverkeer tussen gemeenten. We benoemen een gemeente hier tot kern als hooguit 10% van de in die gemeente woonachtige werkzame beroepsbevolking in één bepaalde andere gemeente werkt. Omgekeerd bestaat het ommeland van die kern uit gemeenten die voor meer dan 10% op die kern zijn georiënteerd. Als een gemeente geen kern is, maar ook niet sterk op een andere gemeente is georiënteerd, geldt zij als autarkie. De arbeidsmarkt in zo’n gemeente staat relatief sterk op zichzelf. Bij het 10%-criterium kunnen veertig stadsgewesten worden afgebakend en resteren 24 autarkische gemeenten (figuur 13). Amsterdam is zo bezien met een aandeel van bijna 20% in de Nederlandse bevolking en werkgelegenheid en 10% van de Nederlandse oppervlakte veruit het grootste stadsgewest. Het stadsgewest van Rotterdam is minder dan half zo groot als het Amsterdamse. Den Haag, Utrecht en Eindhoven volgen op afstand met ieder rond 6% van het aantal inwoners en banen. Groningen is goed voor 4% van het inwonertal en de werkgelegenheid, maar is op Amsterdam na wel het meest uitgestrekte stadsgewest. De andere stadsgewesten zijn (aanzienlijk) kleiner. Autarkische gemeenten, zoals Aalburg, Giessenlanden en de Waddeneilanden, vormen de andere kant van het spectrum. Zij zijn alle een ster in hun eigen universum en in dat opzicht doet een ‘rode dwerg’ als Urk niet onder voor de ‘hyperreus’ Amsterdam.

Voor de ‘steden van 1950’ is dit zevende criterium van stedelijkheid –de rol die een gemeente voor andere gemeenten vervult– nog kritischer dan de andere zes dimensies van stedelijkheid, die betrekking hebben op kenmerken van de gemeente zelf. Minder dan de helft van deze ‘steden van 1950’ heeft zich ontwikkeld tot kern van een stadsgewest. Zij waren in 1950 gemiddeld groter dan de steden die daar niet in slaagden –bijvoorbeeld Deventer, Haarlem, Hengelo en Hilversum– en zijn gemiddeld ook wat verder van de dichtstbijzijnde andere stad verwijderd (figuur 12).

... en supernova’s

De positie als kern is dan wel absoluut, maar is niet in alle gevallen vrij van concurrentie. Als de werkgelegenheid in het ommeland sterker toeneemt dan in de kern, zou er zich op den duur een nieuwe ster kunnen aandienen die de positie van kern overneemt of zou het stadsgewest kunnen worden opgedeeld onder andere, nabijgelegen stadsgewesten. In de Noordvleugel en op de oostflank van de Randstad vertoonde zowel de kern als het ommeland in de stadsgewesten een banengroei die sterker was dan gemiddeld, maar was deze groei in de kern sterker dan in het ommeland (figuur 14). De kernen Groningen, Enschede, Apeldoorn, Ede, Leiden en Tilburg groeiden ook sterker dan gemiddeld, maar hun ommeland niet. In Den Haag, Maastricht en ’s-Hertogenbosch bleef de banengroei achter bij het landelijke gemiddelde, maar deze kernen groeiden wel sterker dan hun ommeland. Eindhoven, Arnhem, Nijmegen en Sittard-Geleen bleven qua groeitempo wel achter bij hun ommeland, Rotterdam, Leeuwarden, Venlo en Gouda ook bij de landelijke groei. Met name de kleinere kernen in deze laatste categorie –Emmen en Gouda– lijken een supernova te zijn en op termijn hun positie als kern van een stadsgewest te verliezen.

Figuur 13: Stadsgewesten in Nederland (op basis van woon-werkverkeer) 2013
Figuur 13. Stadsgewesten in Nederland (op basis van woon-werkverkeer) 2013Bron: ABF-Research, Rabobank
Figuur 14: Ontwikkeling werkgelegenheid 1996-2014 in 25 stadsgewesten en hun kernen (NL = 100%)
Figuur 14. Ontwikkeling werkgelegenheid 1996-2014 in 25 stadsgewesten en hun kernen (NL = 100%)Bron: ABF-Research

Voetnoten

[1] In 1950 telde ons land ruim duizend gemeenten en werkte 5% van de werkzame beroepsbevolking in een andere dan de woongemeente. In 2011 was het aantal gemeenten afgenomen tot ruim vierhonderd en werkte meer dan de helft van de beroepsbevolking buiten de woongemeente.

[2] Andere voorbeelden van gemeenten met een groot aantal kernen van verschillende omvang, dichtheid, functie en aard zijn Apeldoorn, Emmen, Noordoostpolder en Schouwen-Duiveland.

[3] Nederland is in de afgelopen decennia dus minder zuinig geworden op zijn schaarse ruimte.

[4] Het bebouwde oppervlak nam veel sterker toe dan de bevolkingsomvang. Daardoor daalde het aantal inwoners per hectare bebouwd areaal. Nederland werd dus minder zuinig op zijn schaarse ruimte.

[5] Een gunstige sectorstructuur houdt in: een groot aandeel van activiteiten die in de afgelopen decennia een sterke groei van de werkgelegenheid hebben doorgemaakt.

[6] De bevolkingsomvang van de ‘grote drie’ nam tussen 1960 en 1985 met bijna een half miljoen inwoners af, oftewel met meer dan een vijfde deel.

[7] Slechts negen gemeenten hebben op elk van de zes dimensies een stedelijk karakter: Almere, Amsterdam, Delft, Den Haag, Deventer, Eindhoven, Hilversum, Schiedam en Utrecht.

[8] Minder dan 8% van de gemeenten neemt de helft van het inkomende woon-werkverkeer voor haar rekening en 30% van de gemeenten is goed voor 90% van het inkomende woon-werkverkeer.

Delen:
Auteur(s)

naar boven