RaboResearch - Economisch Onderzoek

Prinsjesdag 2015: begrotingsfeestje met belastinghervorming als grote afwezige

Themabericht

Delen:
  • Overheidsbegroting 2016 staat vooral in teken van lastenverlichting
  • Dat kabinet het belastingstelsel niet hervormt, is een gemiste kans
  • Overheidstekort wordt kleiner dankzij economische groei
  • Ontwikkeling overheidsfinanciën op de middellange termijn zijn punt van aandacht

Met de economische wind in de rug presenteerde het kabinet op 15 september een lastenverlichting van vijf miljard euro voor 2016. Hoewel het gelet op de Europese begrotingsregels noodzakelijk was om de afgelopen jaren flink te bezuinigen en pas volgend jaar de lasten te verlichten, is deze gang van zaken economisch gezien onlogisch. Juist in de afgelopen jaren van recessie en oplopende werkloosheid had de economie door hogere overheidsuitgaven en lagere belastingen een steun in de rug goed kunnen gebruiken. De overheid besloot echter juist toen om hard te bezuinigen. Pas nu het economisch weer een stuk beter gaat, stimuleert het kabinet de economie met een lastenverlichting. Met het oog op de nog steeds hoge werkloosheid is een extra steun in de rug voor de economie niet onwenselijk, maar de timing van het begrotingsbeleid van de afgelopen jaren is op zijn minst ongelukkig te noemen.

De grootschalige bezuinigingen en lastenverzwaringen van de afgelopen jaren hebben er wel toe bijgedragen dat de overheidsfinanciën er beter voorstaan. Ook zijn er ingrijpende hervormingen doorgevoerd op het terrein van de zorg, de arbeidsmarkt, de woningmarkt, het pensioenstelsel en het bankwezen[1]. Dit heeft er onder andere voor gezorgd dat de houdbaarheid van de overheidsfinanciën is verbeterd. Van hervorming van het belastingstelsel komt deze kabinetsperiode echter niets terecht. Dit betekent dat het kabinet de belastingverlaging niet gebruikt als smeerolie voor het verbeteren van het fiscale stelsel maar dat het vooral een cadeautje is in het jaar voor de Tweede-Kamerverkiezingen. Een gemiste kans.

Voornaamste Prinsjesdaguitkomsten

Maatregelen

De afgelopen jaren heeft de overheid de lasten steeds verhoogd en de uitgavengroei beperkt. Deze in eerdere jaren overeengekomen maatregelen zorgen ervoor dat het kabinet volgend jaar ook nog eens één miljard aan extra lastenverzwaringen en vier miljard aan bezuinigingen realiseert (figuur 1).

Deze Prinsjesdag presenteert de overheid echter voor het eerst in lange tijd een ware feestbegroting, met als nieuw beleid vrijwel alleen lastenverlichting en extra overheidsuitgaven (voor een volledig overzicht, zie tabel 1). De budgettair belangrijkste maatregel is de geplande belastingverlaging van € 5 miljard, die in 2016 moet ingaan. Het kabinet bouwt de inkomensafhankelijke algemene heffingskorting sneller af en daarvoor in de plaats verhoogt het de arbeidskorting voor inkomens tot € 50.000 met maximaal 700 euro. Ook gaan de tarieven van de tweede en derde schijf met 2%-punt omlaag en wordt het inkomen vanaf wanneer het hoogste belastingtarief van 52% moet worden betaald, verhoogd van € 57.585 naar € 66.421.

Daarnaast heeft het kabinet enkele andere belastingmaatregelen voorgesteld, waarvan een deel in 2017 moet ingaan. Zo wordt de eenmalige schenkingsvrijstelling in 2017 permanent verhoogd naar € 100.000 (van € 52.752 nu) als de begunstigde de schenking gebruikt voor het kopen of verbeteren van het eigen huis, het aflossen van eigenwoningschuld of voor het volgen van een dure studie. Ook wordt het forfaitaire rendement van de vermogensrendementsheffing vanaf 2017 progressief (zie figuur 2). De vrijstelling wordt verhoogd tot € 25.000. Over de eerste €75.000 na vrijstelling wordt het forfaitaire rendement verlaagd van 4% tot 2,9% en gekoppeld aan het gemiddelde rendement van de afgelopen vijf jaar. Voor hogere vermogens loopt het geschatte rendement op tot 5,5% voor het deel van het vermogen boven het miljoen.

Voor het bedrijfsleven is er nauwelijks sprake van lastenverlichting. Dit terwijl de werkgeverslasten de afgelopen jaren juist sterk zijn toegenomen. Wel wordt er in 2017 geld vrijgemaakt voor de ondersteuning van het MKB en start-ups.

Figuur 1: Begrotingsmaatregelen
Figuur 1: BegrotingsmaatregelenBron: CPB, Rabobank
Figuur 2: Progressieve vermogensrendementsheffing
Figuur 2: Progressieve vermogensrendementsheffingBron: MEV

Tot slot heeft het kabinet budgettaire ruimte gevonden om de overheidsuitgaven vanaf 2017 structureel te verhogen. Defensie krijgt er jaarlijks structureel € 345 miljoen bij en € 60 miljoen voor missies. Ook krijgen verpleeghuizen er extra geld bij om de zorg te verbeteren. Tot slot komt er € 539 miljoen beschikbaar voor asielinstroom en € 110 miljoen voor opvang van vluchtelingen in de regio.

Tabel 1: Overzicht Prinsjesdagmaatregelen
Tabel 1: Overzicht PrinsjesdagmaatregelenBron: MEV, Miljoenennota

Koopkracht

De voorgestelde plannen hebben een positief effect op de koopkracht; in 2016 gaat geen enkele groep er in koopkracht op achteruit, iets wat in lange tijd niet is voorgekomen (figuur 3). Vooral werkenden gaan er door de hogere arbeidskorting op vooruit.Dit geldt met name voor werkenden met lagere inkomens en werkende ouders, die door de hogere kinderopvangtoeslag en de Inkomensafhankelijke Combinatiekorting (IACK) op vooruit gaan. Daarnaast is de overheid erin geslaagd ook voor ouderen een lichte koopkrachtstijging te presenteren, onder meer door de ouderenkorting eenmalig te verhogen.

Figuur 3: Stijging mediane koopkracht
Figuur 3: Stijging mediane koopkrachtBron: CPB

Het gunstige effect op de koopkracht vertaalt zich ook door in de economische groei. Door de toename van het reëel beschikbare huishoudinkomen verwachten wij dat het particuliere consumptievolume in 2016 verder aantrekt met 2% groei en dat ons BBP mede hierdoor met 2¾% toeneemt (zie ook: Nederlandse economie krijgt extra wind in de zeilen van lastenverlichting).

Belastingplannen: een gemiste kans

De geplande belastingverlaging van € 5 miljard van het kabinet is goed nieuws voor met name het werkende deel van de bevolking. Door vooral de lasten op arbeid te verlagen, dragen de maatregelen ook bij aan het versterken van het groeipotentieel van de Nederlandse economie. Toch zijn de belastingplannen wat ons betreft een gemiste kans. Zo is het jammer dat vrijwel alleen de werknemerslasten worden verlaagd, terwijl juist de werkgeverslasten de afgelopen jaren sterk zijn gestegen.

Daarnaast had staatssecretaris Wiebes had zelf aangegeven dat een belastingverlaging van vijf miljard moest worden ingezet als ‘smeerolie’ om de verliezers te compenseren bij een grootschalige belastinghervorming. Het kabinet pakt de complexiteit en de vele fiscalen verstoringen in het belastingstelsel echter helemaal niet aan.

Uit ons Themabericht over het Nederlands belastingstelsel blijkt dat er nog genoeg te hervormen valt (zie ook: Het Nederlandse belastingstelsel: genoeg te hervormen). Zo zijn er in Nederland nog veel economisch verstorende subsidies op pensioenen en huizenbezit; genieten DGA’s en zelfstandigen een gunstige fiscale behandeling; zorgen het verlaagde btw-tarief en de vele vrijstellingen voor economische verstoringen en is de vermogensrendementsheffing een economisch onlogische en verstorende manier van kapitaal belasten. Het is economisch wenselijk als het kabinet de vele inefficiënte fiscale voordelen voor verschillende groepen geleidelijk afbouwt, er één uniform btw-tarief komt en dat er een belasting komt op daadwerkelijke kapitaalinkomsten.

Het kabinet doet echter niets van dit alles. Aanvankelijk had het kabinet nog wel de intentie om het btw-tarief met uitzondering van voedingsmiddelen te uniformeren. Dit is een economisch wenselijke maatregel. Maar na veel protest in een slecht geïnformeerde publieke discussie zijn deze plannen al snel losgelaten. De enige grote verandering in het belastingstelsel is de aanpassing van de vermogensrendementsheffing. Het kabinet baseert het geschatte rendement op de hoogte van het vermogen, waarbij hogere vermogens een hoger forfaitair rendement krijgen. Hoewel het waarschijnlijk is dat mensen met meer vermogen gemiddeld genomen meer rendement behalen, geldt dit niet voor iedereen. Bij vermogenden die al hun geld op een spaarrekening hebben staan, zal het forfaitair rendement dus geen goede afspiegeling zijn van hun daadwerkelijk bepaalde vermogen. Het blijft moeilijk te begrijpen waarom het kabinet niet heeft besloten het daadwerkelijke rendement op vermogen te gaan belasten. Op deze manier wordt vermogen niet alleen ‘eerlijker’ belast, maar het is ook een minder economisch verstorende manier van belasting heffen (Badir, 2015). 

Overheidstekort en -schuld verbeteren verder…

Om het begrotingstekort terug te dringen, is sinds 2010 een pakket van € 47 miljard aan bezuinigingen en lastenverzwaringen op poten gezet (figuur 4). Uiteindelijk hebben deze maatregelen, in combinatie met het ingezette herstel van de economie, ervoor gezorgd dat het EMU-saldo sinds 2013 weer aan de Europese 3%-eis voldoet (figuur 5). De EMU-schuld daalt ook voldoende snel naar de schuldnorm van 60%-BBP van de Europese regels. Daarbij zal de verwachte beursgang van ABN AMRO een direct drukkend effect uitoefenen op de staatsschuld. Daarnaast zal de verder aantrekkende economische groei in Nederland via een voldoende sterke verhoging van het nominale BBP voor een lagere staatsschuldquote zorgen (het noemer-effect).

De saldoverbetering dit en volgend jaar is vooral gedreven door de groei van de economie. Dit compenseert de saldoverslechtering die optreedt door de lagere gasbaten dit jaar en de lastenverlichting volgend jaar. De verwachting is dat dit tekort in de komende jaren nog verder zal dalen; verbeterde macro-economische vooruitzichten zullen dan in voldoende mate bijdrage aan de tekortverlaging, bijvoorbeeld door hogere belastinginkomsten en lagere uitgaven aan uitkeringen. Dat de saldoverbetering vooral komt door gunstige conjuncturele ontwikkelingen is goed terug te zien in de ontwikkeling van het structurele saldo. Dit is het begrotingssaldo geschoond voor de conjunctuur en eenmalige inkomsten en uitgaven.

Figuur 4: Cumulatieve opbouw maatregelen
Figuur 4: Cumulatieve opbouw maatregelenBron: CPB
Figuur 5: Verbetering overheidsfinanciën
Figuur 5: Verbetering overheidsfinanciënBron: CPB

…maar het structurele tekort is aan de hoge kant

Hoewel de lastenverlichting op zichzelf een welkome steun in de rug is voor de herstellende Nederlandse economie, lijkt de overheid met de lastenverlichting haar eigen regels niet te handhaven. Deze lastenverlichting past namelijk niet de geest van de Europese begrotingsregels.

Doordat het EMU-saldo voldeed aan de 3%-norm is Nederland sinds 2014 ontslagen uit de buitensporige-tekortprocedure uit de correctieve tak van het Stabiliteits- en Groeipact (SGP). Maar er is ook nog een zogenoemde preventieve tak van het SGP[2]. Hierin wordt de begrotingsprestatie niet beoordeeld op het feitelijke begrotingssaldo, maar op het structurele begrotingssaldo. Dit is het voor de stand van de conjunctuur en eenmalige inkomsten en uitgaven gecorrigeerde begrotingssaldo. De Europese Commissie (EC) kijkt in welke mate het structurele saldo aan de Middellange Termijn Doelstelling (MTO) voldoet dan wel of er voldoende verbetering zichtbaar is in de richting van die doelstelling. De MTO is het structurele begrotingssaldo dat een lidstaat op de middellange termijn moet handhaven om de houdbaarheid van de overheidsfinanciën te garanderen. Voor Nederland geldt op dit moment een MTO van -0,5% van het potentiële BBP (EC, 2015). De EC houdt hierbij rekening met een marge van 0,25%-BBP vanwege schattingsonzekerheden rondom het structurele saldo[3].

Uit Macro Economische Verkenning (MEV) van het Centraal Planbureau (CPB) van 15 september blijkt dat het structurele tekort onder het huidige beleid in 2016 stijgt naar 1,2%. Hiermee voldoet Nederland dus niet aan de Europese begrotingsregels uit de preventieve tak van het SGP. In een eerder stadium wees de Raad van State er al op dat de haalbaarheid van de lastenverlichting wordt bemoeilijkt doordat het structurele saldo hiervoor weinig ruimte biedt (RvS, 2015)[4]. In hun oordeel bij de Rijksbegroting 2016 beargumenteren zij dan ook dat de ontwikkeling van dit saldo te weinig aandacht krijgt (RvS, 2015).

Opvallend is dat Nederland in het Nationaal Hervormingsprogramma 2015 dat in april van dit jaar naar de Europese Commissie is gestuurd nog heeft toegezegd dat het zich zou houden aan de afspraken over het structurele saldo ten opzichte van het MTO (Rijksoverheid, 2015). Uiteindelijk wijkt het kabinet daar nu toch van af. Vanuit de nationale politieke situatie bezien is dit een keuze die valt te begrijpen, maar zij staat haaks op de regels uit de preventieve arm van het SGP. De consequentie hiervan is dat wanneer ons land in de toekomst wel aan deze regels wil voldoen, het moet compenseren met (structureel) hogere lasten of lagere uitgaven.

Voetnoten

[1] Voor een overzicht van de hervormingen, zie ook: Prinsjesdag 2014: minder bezuinigen maar meer hervormen. En voor de huidige voortgang zie deze studie.

[2] Voor meer informatie over de correctieve en preventieve tak van het SGP, zie ook: Europese begrotingsregels: feit of fabel?

[3] Binnen deze marge geldt een maximale afwijking van 0,5% over een periode van twee jaar. In feite zou men in het eerste jaar dan ook 0,4% af kunnen wijken en in het tweede jaar 0,1%.

[4] Dit advies was nog van voor de verlaging van het plafond aan de gasproductie in Groningen (zie ook: Kamerbrief gasbesluit). Deze verlaging is structureel van aard, waardoor het structurele saldo is verslechterd. Daar komt de lastenverlichting voor 2016 nog bovenop.

Delen:
Auteur(s)
Martijn Badir
RaboResearch Nederland Rabobank KEO
088 726 7864
Björn Giesbergen
RaboResearch Global Economics & Markets Rabobank KEO
06 3047 8523

naar boven