RaboResearch - Economisch Onderzoek

Poolse parlementsverkiezingen: zorgen over mogelijke terugkeer van PiS-partij overtrokken

Themabericht

Delen:
  • Opiniepeilingen suggereren dat de grootste oppositiepartij, de nationaal-conservatieve PiS, de Poolse parlementsverkiezingen van 25 oktober aanstaande gaat winnen en waarschijnlijk een regering kan vormen
  • Verschillende voorstellen in het PiS-verkiezingsprogramma doen populistisch aan en de gepropageerde budgettaire positie is niet solide gedekt
  • Gelet op de strikte en deels in de grondwet vastgelegde Poolse begrotingsregels en de buitensporige-tekortprocedure (EDP) van de EU is het risico op een sterke verslechtering van de Poolse overheidsfinanciën op de korte termijn beperkt
  • Op de middellange termijn zou de houdbaarheid van de overheidsfinanciën echter kunnen afnemen, met name als de pensioenleeftijd tegen de achtergrond van vergrijzing en emigratie wordt verlaagd. Bovendien zou toenemend populistisch beleid Polen minder aantrekkelijk kunnen maken voor buitenlandse investeerders

Terugkeer van nationaal-conservatieve PiS lijkt dichtbij

Na acht jaar in de oppositie stevent de nationaal-conservatieve Prawa i Sprawiedliwosć (PiS)-partij van voormalig premier Jarosław Kaczynski af op een overwinning tijdens de Poolse parlementsverkiezingen van 25 oktober 2015. Gelet op de onzekerheid omtrent het aantal partijen in de nieuwe Sejm blijft het echter nog onduidelijk of de partij alleen of met een coalitiepartner de tot nu toe regerende coalitie kan vervangen, die bestaat uit de centrumrechtse Platforma Obywatelska (PO) en Polskie Stronnictwo Ludowe (PSL). De meest recente opiniepeiling van CBOS duidt erop dat PiS met 224 zetels een absolute meerderheid van 231 zetels net niet zou halen. Met het oog op de volgens de peiling eveneens in de Sejm vertegenwoordigde partijen dient zich de recent opgerichte beweging Kukiz’15 van zanger en anti-establishmentactivist Paweł Kukiz als coalitiepartner aan, ondanks het feit dat Paweł Kukiz vooralsnog deelname aan welke coalitie dan ook uitsluit. Indien andere kleine partijen er echter alsnog in slagen om de kiesdrempel te halen, zou PiS mogelijk nog een derde coalitiepartner nodig hebben. Met uitzondering van Kukiz’15 en de PSL zijn de ideologische overeenkomsten tussen PiS en de andere partijen echter beperkt, wat de kansen voor de PO om aan de macht te blijven vergroot.

Figuur 1: Peilingen duiden op regeringswissel…
Figuur 1: Peilingen duiden op regeringswissel…Bron: TVN
Figuur 2: …en een nieuwe coalitieregering
Figuur 2: …en een nieuwe coalitieregeringBron: TVN

Regerende PO verliest massaal steun ondanks sterke economische groei

De toenemende populariteit van de PiS in de afgelopen maanden ging gepaard met een forse daling van de steun voor de regeringspartijen PO en PSL. Ondanks een aantrekkende, voor Europese begrippen hoge en door private consumptie en investeringen gedreven economische groei van 3,3% (jaar-op-jaar) in het tweede kwartaal en afnemende werkloosheid lijken de Poolse kiezers na twee PO/PSL regeringstermijnen toe te zijn aan verandering. Naast de afhandeling van een grootschalig afluisterschandaal in 2014 en de overstap van voormalig premier Donald Tusk naar Brussel lijkt de vraag om een rechtvaardige verdeling van de toenemende Poolse welvaart de partij parten te spelen. Ondanks dat de inkomensverdeling in het land minder scheef is dan in landen als Frankrijk of Spanje leeft in Polen het idee dat niet iedereen meeprofiteert van de economische vooruitgang. Relatief lage lonen ten opzichte van buurland Duitsland, een nog steeds forse achterstand qua BBP per capita, en de zogenoemde flexibele ‘trash’-arbeidsovereenkomsten hebben deze indruk met name onder de jonge generatie gewekt, met als gevolg aanhoudend hoge emigratie. Reeds in aanloop naar de presidentsverkiezingen in mei jongstleden wist de PiS op deze gevoelens in te spelen. Hamerend op het idee dat meer van de Poolse economische vooruitgang in het land moest blijven, wist haar kandidaat Andrzej Duda de populaire president Bronisław Komorowski van de PO onverwacht te verslaan. Hij had in zijn verkiezingscampagne juist de nadruk op de rol van de PO in het waarborgen van stabiliteit gelegd.

Figuur 3: Economische groei trekt aan…
Figuur 3: Economische groei trekt aan…Bron: Macrobond
Figuur 4: … maar bevolking heeft niet het idee dat ze meeprofiteert
Figuur 4: … maar bevolking heeft niet het idee dat ze meeprofiteertBron: Macrobond, OECD

Verkiezingsprogramma’s beloven forse verbeteringen voor de financiële positie van huishoudens...

Tegen deze achtergrond focussen de verkiezingsprogramma’s van de meeste Poolse partijen met name op een verbetering van de financiële positie van huishoudens. Dit kan ten koste gaan van de tot nu toe toegepaste begrotingsdiscipline. Vooral de in de peiling voorop lopende PiS-partij heeft tal van deels controversiële maatregelen gepresenteerd, die hebben geleid tot zorgen onder investeerders over de begrotingsdiscipline en het ondernemersklimaat. 

PiS: grote ambities en twijfelachtige financiering

Aan de uitgavenkant belooft PiS een stijging van de kinderbijslag voor families met meer dan twee kinderen en een verhoging van de belastingvrije voet voor de inkomstenbelasting. Daarnaast wil de partij de btw-tarieven van respectievelijk 8% en 23% met een procentpunt verlagen en de recentelijk verhoogde pensioenleeftijd weer verlagen naar 65 jaar voor mannen en 60 jaar voor vrouwen. De omstreden ‘trash’-arbeidsovereenkomsten wil de partij reeds in het komende jaar verbieden. De met deze maatregelen gepaard gaande kosten van ruim 3% van het BBP wil PiS financieren door een combinatie van efficiëntere belastinginning (2,8%-BBP) en belastingverhogingen voor banken (0,3%-BBP) en grote supermarktketens (0,2%-BBP). Beperkingen op de transfer van bedrijfswinsten naar het buitenland moeten bovendien nog eens inkomsten ter waarde van 0,2% van het BBP opleveren. Met het oog op de financierbaarheid van de voorstellen is vooral het zwaar leunen op efficiëntere belastinginning zorgwekkend, gezien tegenvallende historische ervaringen. Daarnaast kunnen de sectorspecifieke belastingverhogingen, een met voorkeursbehandeling voor Poolse bedrijven gepaard gaand toenemend nationalistisch economisch beleid, en beperkingen op winstrepatriatie de Poolse reputatie onder buitenlandse investeerders schaden. Immers, de door de voorstellen geraakte banken en detailhandel zijn grotendeels in buitenlandse handen. De financiële sector zou bovendien met forse kosten kunnen worden geconfronteerd, als een verregaand PiS-voorstel voor de omzetting van in buitenlandse munt luidende hypotheken naar Poolse zloty wordt gerealiseerd. 

Kukiz’15: grote nivellering door belastinghervorming

Forse tegenspraak van Paweł Kukiz, waarmee PiS mogelijk een coalitie wil gaan vormen, is niet te verwachten. Naast de ook door PiS voorgestelde sectorspecifieke belastingen pleit zijn beweging zelfs voor een verviervoudiging van de belastingvrije voet van de inkomstenbelasting en de vervanging van de 19% winstbelasting door een 1% omzetbelasting; een maatregel die met name bedrijven met lage winstmarges raakt. 

PO: geleidelijke hervorming van arbeidsmarkt en belastingstelsel

De door deze voorstellen fors in het defensief gedrukte PO van premier Kopacz zet daarentegen in op een geleidelijke, grootschalige hervorming van de arbeidsmarkt en het belastingstelsel. Zo stelt de partij voor om de inkomstenbelasting en de afdrachten voor sociale zekerheid in één heffing te bundelen en de bijbehorende grondslag op basis van huishoudinkomen (en dus niet individueel inkomen) te berekenen. Dit pakt met name voor families met kinderen positief uit. Bovendien zou hierdoor de belastingdruk op arbeid afnemen. Met het oog op de arbeidsmarkt wil de partij tot 2018 ervoor zorgen dat er een minimumsalaris (12 zloty ofwel 3 euro per uur) voor de ‘trash’-arbeidsovereenkomsten komt en er sociale premies voor moeten worden afgedragen. Daarnaast zouden nieuwe toetreders tot de arbeidsmarkt in aanmerking kunnen komen voor financiële steun, en nieuwe kleine ondernemingen voor een eenjarige subsidie. Ook pleit de partij net als PiS voor een verlaging van de btw met een procentpunt.

Nowoczesna: vervanging van het huidige belastingstelsel door een algemene vlaktax

Naast de PO pleit ook de nieuwe, door voormalig Wereldbank-econoom Ryszard Petru opgerichte partij Nowoczesna voor een grondige herziening van het belastingstelsel. Hierdoor is hij mogelijk een interessante coalitiepartner voor de PO als PiS geen absolute meerderheid weet te behalen. De partij staat voor een vlaktax van 16% voor zowel de btw (momenteel 23%), als de inkomsten (18-32%)- en de ondernemingsbelasting (19%). Daarbij worden de hiermee gepaard gaande belastingverlagingen gefinancierd door het schrappen van pensioenvoordelen voor bepaalde beroepen. Bovendien wil de partij kleine ondernemingen twee jaar vrijstellen van belastingplicht.   

PSL: minimumpensioen, meer kinderopvang en meer geld voor lokale overheden

Indien de centrumrechtse boerenpartij PSL er alsnog in slaagt om de kiesdrempel te halen, ligt een voortzetting van de samenwerking met de PO wellicht in het verschiet, als beide partijen hierdoor hun regeringsverantwoordelijkheid kunnen behouden. Daarnaast zou de PSL ook kunnen overwegen om met de PiS samen te werken. De hoofdpunten van het PSL-programma, zoals de introductie van een minimumpensioen van 1.200 zloty per maand, 120.000 nieuwe banen in de kinderopvang, gratis medicijnen voor ouderen of de herallocatie van de opbrengsten van de ondernemingsbelasting van de centrale naar de lokale overheden zullen noch bij de PO, noch  bij de PiS op veel weerstand stuiten.

ZL: fors meer minimumsalaris, minder werkuren en een ruime vrijstelling van de inkomstenbelasting

De ZL –een alliantie van de SLD, de opvolger van de voormalige communistische partij van Polen, en een paar andere linkse partijen– zal naar verwachting geen onderdeel uitmaken van een coalitie als zij haar vertegenwoordiging in de Sejm kan handhaven. Haar zeer riante voorstellen, zoals de verhoging van het minimumsalaris met maar liefst 43%, de vrijstelling van inkomstenbelasting voor inkomens lager dan 21.000 zloty per jaar of de verkorting van de werkweek van 40 naar 37 uur, kunnen nauwelijks op steun van de andere partijen rekenen. Hoewel de PO een samenwerking met de ZL zou kunnen overwegen indien zij hierdoor alsnog een meerderheid in het parlement kan behalen, staat het communistische verleden van de alliantie een samenwerking met de PiS in de weg. 

…maar strikte begrotingsregels beperken de hiermee gepaard gaande verslechtering van de overheidsfinanciën

Ondanks het aanzienlijke prijskaartje dat aan de meeste proposities van de verschillende partijen hangt, lijken zorgen over een behoorlijke verslechtering van de Poolse overheidsfinanciën overdreven. Hoewel onafhankelijke berekeningen suggereren dat bijvoorbeeld de voorstellen van de PiS en de PO het jaarlijkse begrotingstekort met respectievelijk 2,5 en 1,6% van het BBP zouden kunnen verhogen, dwingen verschillende nationale en Europese begrotingsregels de partijen tot een aanzienlijke matiging van hun uitgavenplannen.

Op nationaal niveau kent Polen naast een in de grondwet vastgelegd schuldplafond van 60% van het BBP verschillende preventieve schuldniveaudrempels. Naarmate de overheidsschuld stijgt, dwingen deze de regering tot steeds strengere bezuinigingsmaatregelen (figuur 5). Gelet op het huidige niveau van de publieke schuld van 50% van het BBP mogen de overheidsuitgaven volgend jaar met maximaal 3,3% toenemen. Dit is in lijn met het door de huidige PO/PSL-regering in haar begroting nagestreefde begrotingstekort van 2,8% in 2016. Tenzij de volgende regering deze regel schrapt, lijkt de spoedige implementatie van de deels riante verkiezingsbeloftes moeilijk uitvoerbaar. Een meer geleidelijke invoering van de voorgestelde maatregelen is dan ook waarschijnlijker, waardoor de risico’s van sommige meer populistische maatregelen voor de Poolse overheidsfinanciën en economie over een langere periode worden uitgesmeerd.

Ondanks dat de Poolse politieke elite zich bewust is van de negatieve gevolgen van de versoepeling van de begrotingsregels voor het investeerdersvertrouwen is een dergelijke stap echter niet uit te sluiten. Gezien de in de aanloop naar de verkiezingen gewekte hoge verwachtingen bij de kiezers en de voordelige financieringsvoorwaarden voor de Poolse overheid in het verlengde van het ruime monetaire beleid van de ECB zou met name een meer nationalistische en populistische regering kunnen overwegen de regels te schrappen. Het begrotingstekort zou dan weer boven de door de EU geëiste 3% van het BBP kunnen uitkomen, waardoor Polen opnieuw onder verscherpt toezicht in het kader van de buitensporige-tekortprocedure valt. In het ergste geval zou dit tot een verlaging van de voor de economische groei belangrijke EU-middelen leiden. Een dergelijk scenario lijkt meer aannemelijk onder een PiS-geleide regering, waarbij we echter moeten aantekenen dat het PiS-begrotingsbeleid tijdens haar vorige regeringstermijn niet buitensporig was. Indien het toch tot een forse versoepeling van de begrotingsregels komt, zal het in de grondwet verankerde schuldplafond van 60% van het BBP de hiermee gepaard gaande verslechtering van de overheidsfinanciën beperken. Naar verwachting zal noch een door de PiS noch een door de PO geleide coalitieregering over de voor grondwetswijzigingen benodigde twee derde meerderheid in de Sejm beschikken. Dit, in combinatie met de recentelijk fors verbeterde onafhankelijkheid van Polen van externe financiering (figuur 6), ondersteunt het investeerdersvertrouwen.

Figuur 5: Begrotingsregels beperken ruimte voor buitensporige verhoging van de uitgaven
Figuur 5: Begrotingsregels beperken ruimte voor buitensporige verhoging van de uitgavenBron: BMI
Figuur 6: Sterke externe positie ondersteunt investeerdersvertrouwen
Figuur 6: Sterke externe positie ondersteunt investeerdersvertrouwenBron: EIU

Er zijn echter ook risico’s

Ondanks de beperkte risico’s voor de Poolse budgettaire positie op de korte termijn zijn sommige zorgen over de impact van met name de door PiS gepresenteerde populistische maatregelen niet geheel onterecht. Zo brengt de nagestreefde verlaging van de pensioenleeftijd aanzienlijke kosten op de middellange termijn met zich mee, met name als het door de partij verwachte positieve economische effect van een hogere kinderbijslag op geboorte- en emigratiecijfers tegenvalt. Daarnaast zou de tot nu toe sterke Poolse reputatie onder buitenlandse investeerders schade op kunnen lopen als de voorgestelde sectorspecifieke belastingen of de nagestreefde verhoging van het Poolse aandeel in het bedrijfsleven als bedreiging voor lokale niet-Poolse concurrenten worden gezien. Wanneer de zorgen over populistisch economisch beleid toenemen, zal de aanstaande benoeming van acht van de tien leden van de centrale-bankraad bovendien het vertrouwen in de onafhankelijkheid van de centrale bank kunnen ondermijnen. Afsluitend dient ook het risico van mogelijke vervroegde verkiezingen en hiermee gepaard gaande politieke onzekerheid te worden genoemd indien PiS is aangewezen op een of meer coalitiepartners.

Delen:
Auteur(s)
Fabian Briegel
RaboResearch Global Economics & Markets Rabobank KEO
06 5357 3114

naar boven