RaboResearch - Economisch Onderzoek

This article is also available in English

Vergrijzing in Europa: risico's voor groei en overheidsfinanciën

Themabericht

Delen:
  • Door een lager geboortecijfer en een hogere levensverwachting vergrijst de bevolking in Europa. Dit beïnvloedt de economische groei en de publieke uitgaven aan pensioenen en gezondheidszorg. Economische groei wordt geraakt door een krimpende beroepsbevolking en doordat een groter aandeel van de beschikbare middelen opgaat aan de zorg van ouderen
  • Dit effect kan worden gemitigeerd door pensioenhervormingen die de krimp van de beroepsbevolking tegengaan en door een toename van hooggeschoolde immigranten
  • Er zijn drie mitigerende factoren voor de houdbaarheid van publieke pensioenkosten: omzetting naar een theoretisch toegezegde-bijdragenregeling (notional defined contribution system), opgebouwde publieke pensioenreserves en vervanging van publieke- door particuliere pensioenregelingen
  • Gezondheidszorgkosten zullen ook toenemen aangezien een hogere levensverwachting leidt tot een hogere vraag naar gezondheidszorg, terwijl technologische vooruitgang en innovatie gezondheidsuitgaven opstuwen
Infographic

Vergrijzing in Europa

Het continent Europa heeft met vergrijzing van de bevolking te maken. Sinds de jaren vijftig van de vorige eeuw is het geboortecijfer gehalveerd en is het aandeel jongeren in de bevolking afgenomen. Tegelijkertijd is de levensverwachting bij geboorte enorm gestegen en deze zal naar verwachting nog verder stijgen (VN, 2013). De veranderende leeftijdsopbouw van de bevolking is van invloed op de economische groei en de overheidskosten voor pensioenen en de gezondheidszorg in Europese landen.

Groeirisico's: een krimpende beroepsbevolking en een hogere afhankelijksheidsratio

Vergrijzing treft de economische groei op twee manieren. Ten eerste zal de beroepsbevolking bij ongewijzigd beleid krimpen (VN, 2013). Dit beperkt de potentiële economische groei. De afgelopen decennia was voor heel Europa sprake van een duidelijke neerwaartse trend (figuur 1).[1] 

Figuur 1: Ontwikkeling beroepsbevolking (in de leeftijd van 20-65) tussen 2015-2040 per regio
Figuur 1: Ontwikkeling beroepsbevolking (in de leeftijd van 20-65) tussen 2015-2040 per regioBron: VN, Rabobank

Alleen in Noord-Europa en Turkije stijgt de beroepsbevolking licht, voornamelijk door de aanhoudende bevolkingsgroei. In de Baltische staten krimpt de totale bevolking als gevolg van een lager geboortecijfer en emigratie, resulterend in de scherpste daling in beroepsbevolking van alle geanalyseerde regio's. Het tweede effect is een veranderende samenstelling van de vraag naar goederen en diensten als gevolg van de vergrijzing. De vraag naar zorg neemt toe wanneer ouderen met het klimmen der jaren minder zelfstandig worden. Daardoor zal een groter deel van de beschikbare middelen worden gebruikt om in hun behoeften te voorzien. Dit gaat ten koste van de middelen die beschikbaar zijn voor andere ’tradable’ sectoren, die exportgoederen produceren. De veranderende productmix kan zorgen voor opwaartse druk op de lonen in de exportgerichte sectoren en zo de concurrentiekracht schaden, wat slecht is voor de groei. Uit empirische bevindingen blijkt dat een stijging van het aantal 65-plussers van 1% op de totale bevolking, de groei per hoofd van de bevolking tussen de 1 en 2% verlaagt (Lindh en Malmberg, 1999).

Om het effect van vergrijzing op de economische groei te beperken, is er een aantal beleidsopties. In de eerste plaats kan een land proberen de participatiegraad van de huidige beroepsbevolking te verhogen of de participatie van ouderen te vergroten door de pensioenleeftijd te verhogen. In de tweede plaats kan een land immigratie van jongere cohorten vergroten om de beroepsbevolking uit te breiden.

Grotere arbeidsparticipatie oudere werknemers

Er zijn drie instrumenten om de pensioengerechtigde leeftijd te verhogen: de wettelijke pensioengerechtigde leeftijd oprekken, de mogelijkheid tot vervroegd pensioen afbouwen en (fiscale) prikkels bieden om te blijven werken. In tabel 1 is te zien in welke mate landen hun nationale pensioensystemen hebben hervormd. Vooral de landen met de laagste effectieve pensioengerechtigde leeftijd hebben hervormingen doorgevoerd.[2] 

Tabel 1: Effectieve pensioengerechtigde leeftijd (2012) en hervormingen 2012-2014
Tabel 1: Effectieve pensioengerechtigde leeftijd (2012) en hervormingen 2012-2014Bron: OESO, Rabobank

Nieuwe arbeidskrachten binnenhalen

Het binnenhalen van immigranten compenseert het vertrek van ouderen van de arbeidsmarkt. Aan de andere kant kan immigratie de economische groei per hoofd van de bevolking drukken als de immigranten een lage arbeidsproductiviteit hebben. Europese landen profiteren daarom in de eerste plaats van hoogopgeleide immigranten. Deze immigranten zijn namelijk complementair op het bestaande fysieke en menselijke kapitaal dat de economische structuur van een ontwikkelde (kapitaalintensieve) economie kenmerkt.

Met dat doel voor ogen heeft de EU in 2009 de Europese blauwe kaart geïntroduceerd. Deze richtlijn faciliteert de toetreding en mobiliteit van hooggekwalificeerde immigranten door de voorwaarden voor binnenkomst en verblijf in de hele EU te harmoniseren en door ze van een juridische status en een aantal rechten te voorzien. Terwijl het Verenigd Koninkrijk, Ierland en Denemarken gebruik hebben gemaakt van een opt-out voor deze richtlijn, concludeerde de Europese Commissie voor de andere landen dat: “[er] gebreken in de omzetting, weinig samenhang, [en] een beperkt aantal rechten en belemmeringen voor de mobiliteit binnen de EU [blijven]”. Tot nu toe zijn er slechts 10.000 blauwe kaarten afgegeven in de eerste twee jaren na de invoering. Juncker heeft beloofd dat hij de herziening en substantiële uitbreiding van de blauwe kaart tot een van zijn prioriteiten zou maken. Dit zou de gevolgen van de vergrijzing in de toekomst kunnen beperken.

Effect van vergrijzing op overheidsfinanciën

Vergrijzing kan ook een negatieve invloed hebben op de houdbaarheid van de overheidsfinanciën door hogere leeftijdsafhankelijke bestedingen. Dergelijke bestedingen bestaan uit pensioenuitkeringen en zorguitgaven die we in onderstaande paragrafen nader analyseren. Hoewel de vergrijzing een breder effect op de maatschappij heeft, beperken wij onze analyse tot het effect op de overheidsfinanciën. We betrekken de particuliere pensioen- en zorgregelingen daarom niet in onze analyse, maar concentreren ons uitsluitend op de overheidsregelingen.

Prognoses pensioenuitgaven

De EC (2015) verwacht dat de overheidsuitgaven voor ouderdoms- en vervroegd pensioen in de Europese Unie tussen 2013-2030 met 0,5% van het BBP zullen stijgen. Maar de toename verschilt behoorlijk van land tot land (figuur 2). In de voorspellingen is rekening gehouden met pensioenwetgeving die is geïmplementeerd of aangekondigd tot april 2015. Hervormingen die daarna zijn aangekondigd zijn niet meegenomen in de voorspelling.

De verandering in de verhouding tussen wat de pensioenpot binnenkomt (pensioenpremies) en wat er uitgaat (uitkeringen) bepaalt de mate waarin de pensioenen worden getroffen. De pensioenuitgaven zullen in meer dan de helft van de Europese landen stijgen (figuur 3) doordat ouderen een groter deel gaan uitmaken van de bevolking (EC, 2015; IMF, 2014). Het rode vlak in figuur 3 geeft de landen aan waar de netto overheidsuitgaven aan pensioenen naar verwachting de toename van de premie-inkomsten overstijgen. Het verschil in de ontwikkeling van pensioenuitgaven tussen de landen is toe te schrijven aan de uiteenlopende ontwikkeling in het aantal gepensioneerden, de levensverwachting, en de pensioenrechten en -uitkeringen. Wanneer een van deze factoren toeneemt, stijgen ook de pensioenuitgaven.

Figuur 2: (Bruto)lasten van de vergrijzing stijgen sterk
Figuur 2: (Bruto)lasten van de vergrijzing stijgen sterkBron: EC (2015)
* betekent IMF (2014) data voor gewijzigde overheidsuitgaven 2014-2030
Figuur 3: Trends in overheidspensioenenuitgaven en -inkomsten
Figuur 3: Trends in overheidspensioenenuitgaven en -inkomstenBron: EC (2015)

Kenmerken van het pensioensysteem die de houdbaarheid van de overheidsfinanciën verbeteren

De meeste overheidspensioenregelingen in Europa hebben geen kapitaaldekking en worden op basis van een omslagstelsel gefinancierd. Hierbij worden de lopende premieopbrengsten aangewend om de lopende pensioenuitkeringen te betalen (zie bijlage tabel IV). Met een krimpende beroepsbevolking en een groeiend aantal ouderen wordt het omslagstelsel voor de overheidspensioenregelingen een steeds grotere financiële uitdaging. Er zijn drie factoren die de houdbaarheid van de overheidsfinanciën verhogen: omzetting naar een theoretisch toegezegde bijdragenregeling (notional defined contribution system), opgebouwde publieke pensioenreserves en vervanging door particuliere pensioenregelingen. Een theoretisch toegezegde bijdragenregeling is een publiek pensioenstelsel waarbij voor de uitkering wordt gespaard tot pensionering, maar zonder dat het gespaarde bedrag en de beleggingsopbrengsten daadwerkelijk opzij gezet worden.

Sommige landen (Italië, Zweden, Noorwegen, Letland en Polen) hebben een theoretisch toegezegde bijdragenregeling doorgevoerd op omslagbasis. Bij dergelijke pensioenregelingen is de hoogte van de pensioenuitkering gekoppeld aan een hogere levensverwachting, waardoor er aanzienlijk meer begrotingsstabiliteit wordt gerealiseerd. Het risico dat mensen langer leven wordt zo in feite op de gepensioneerden afgewenteld. In Italië en Polen bijvoorbeeld verwacht de EC (2015) dat de pensioenuitgaven de komende twintig jaar zullen afnemen (figuur 3), gedeeltelijk vanwege een verwachte afname met respectievelijk 2 en 5 procentpunten van de bruto vervangingspercentages voor overheidspensioenen. Hierbij moeten we wel opmerken dat een theoretisch toegezegde bijdragenregeling niet per definitie risicoloos is voor de overheidsfinanciën. Een flinke daling van de uitkeringen zou immers wel eens tot weerstand onder de bevolking kunnen leiden. Hierdoor ontstaat politieke onwil om de uitkeringen te verlagen (dat wil zeggen dat het pensioencontract op den duur mogelijk niet houdbaar is).

Figuur 4: Netto vervangingspercentages en reservefondsen van overheidspensioenen, waarden van 2011
Figuur 4: Netto vervangingspercentages en reservefondsen van overheidspensioenen, waarden van 2011Bron: OESO (2013)

Een reservefonds voor overheidspensioenen beperkt het risico voor de overheidsfinanciën, omdat uit een dergelijk fonds de toekomstige pensioenuitkeringen kunnen worden betaald en zo de impact van de vergrijzing op de staatskas wordt verlicht. Een overheidspensioenfonds met volledige kapitaaldekking (in feite het tegenovergestelde van een omslagstelsel) vermindert daarom sterk het risico dat een vergrijzende maatschappij voor de overheidsfinanciën vormt. Zulke fondsen komen in Europa echter nauwelijks voor (figuur 4, voor zover er data beschikbaar zijn).

Ook particuliere pensioenregelingen vergroten de houdbaarheid van de overheidsfinanciën, aangezien deze de uitkeringslast voor de overheid verlichten. De overheid zal zich gemakkelijker kunnen terugtrekken als een groter deel van de pensioenuitkeringen uit particuliere pensioenregelingen wordt betaald. Particuliere pensioenuitkeringen zouden het korten van de overheidspensioenuitkeringen namelijk kunnen verzachten en zo de politieke weerstand tegen dergelijke maatregelen verkleinen. Landen met een theoretisch toegezegde bijdragenregeling voor de overheidspensioenen én met particuliere regelingen zijn Noorwegen, Zweden en Polen (figuur 4). Dit geldt niet voor Italië, waardoor hier het risico op weerstand toeneemt als de overheidspensioenuitkeringen worden gekort. Hoge spaartegoeden of vastgoedvermogens van huishoudens kunnen mogelijk als buffer dienen tegen een zich terugtrekkende overheid.

Zorguitgaven

Vanwege de vergrijzing stijgen de overheidsuitgaven aan de gezondheidszorg in de meeste Europese landen (figuur 2). Oudere mensen hebben meer en gecompliceerdere ziekten en hebben boven een bepaalde leeftijd voortdurende professionele hulp nodig. Met de toename van het aantal ouderen stijgen ook de uitgaven aan de gezondheidszorg (Van de Belt, 2012; Ministerie van Volksgezondheid, 2012). Dit kan op drie manieren een risico opleveren voor de houdbaarheid van de overheidsfinanciën. Ten eerste leidt een hogere levensverwachting zonder verbetering van de gezondheidstoestand tot een groeiende vraag naar gezondheidszorg, wat de overheidsuitgaven verhoogt.

Figuur 5: Vergrijzende bevolking neemt toe, beroepsbevolking neemt af
Figuur 5: Vergrijzende bevolking neemt toe, beroepsbevolking neemt afBron: VN

Ten tweede wordt de gezondheidszorg in veel Europese landen grotendeels uit sociale verzekeringspremies gefinancierd die worden opgebracht door de beroepsbevolking. Omdat vergrijzing de afhankelijkheidsratio van ouderen verhoogt, zijn er minder mensen om bij te dragen aan de zorgbehoeften van meer mensen (figuur 5). Ten derde lijken technologische vooruitgang en innovaties een belangrijke factor te zijn in de toename van de zorguitgaven, nu er meer en vaak duurdere behandelingen beschikbaar komen.

Voetnoten

[1] We hebben de volgende regio's samengesteld: Noord-Europa (Denemarken, Finland, IJsland, Noorwegen, Zweden), West-Europa (Oostenrijk, België, Frankrijk, Duitsland, Ierland, Luxemburg, Nederland, Verenigd Koninkrijk, Zwitserland), Zuid-Europa (Cyprus, Griekenland, Italië, Malta, Portugal, Slovenië, Spanje), de Baltische staten (Estland, Letland, Litouwen), Centraal- en Oost-Europa (Tsjechië, Hongarije, Polen, Slowakije), Zuidoost-Europa (Albanië, Bosnië en Herzegovina, Bulgarije, Kroatië, Kosovo, Macedonië, Moldavië, Montenegro, Roemenië, Servië) en Turkije.

[2] Zie tabel III in de bijlage voor EC-ramingen van arbeidsparticipatie ouderen op basis van data uit 2012.

Referenties

Belt van de, R., 2012, Stinkende wonden door zachte heelmeesters. Rabobank Themabericht, september.

Europese Commissie, 2015, The 2015 Ageing Report: Economic and budgetary projections for the 28 EU Member States (2013-2060).

Internationaal Monetair Fonds, 2014, Fiscal Monitor – Back to Work: How Fiscal Policy can Help.

Lindh, T., en B. Malmberg, 1999, Age structure effects and growth in the OECD, 1950–1990. Journal of population Economics, 12(3), 431-449.

Ministerie van Volksgezondheid, 2012, De zorg: Hoeveel extra is het ons waard?

Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling, 2014, Pensions Outlook 2014, OECD Publishing.

Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling, 2013, Pensions at a Glance 2013: OECD and G20 indicators, OECD Publishing.

Verenigde Naties, Departement voor Economische en Sociale Zaken, afdeling bevolking, 2013, World Population Ageing 2013. ST/ESA/SER.A/348. 

Bijlage

Tabel I: Procentuele stijging beroepsbevolking
Tabel I: Procentuele stijging beroepsbevolkingBron: VN, Rabobank
Tabel II: Afhankelijkheidsratio % van totale bevolking
Tabel II: Afhankelijkheidsratio % van totale bevolkingBron: VN, Rabobank
Tabel III: Participatiegraad oudere werknemers
Tabel III: Participatiegraad oudere werknemersBron: EC, Rabobank
Tabel IV: Opbouw pensioenregelingen
Tabel IV: Opbouw pensioenregelingenBron: OESO (2013)
N
oot: De drie voornaamste manieren waarop landen een oudedagsvoorziening kunnen treffen die voldoet aan een minimale levensstandaard, zijn: gerichte, basis- en minimale overheidspensioenregelingen. Gerichte, ofwel inkomensafhankelijke regelingen betalen een hogere uitkering uit aan armere gepensioneerden en een lagere uitkering aan rijkere gepensioneerden. Basisregelingen betalen ofwel een vaste uitkering, dat wil zeggen hetzelfde bedrag, aan iedere gepensioneerde, of een bedrag dat afhankelijk is van het aantal gewerkte jaren, en niet van het inkomen in het verleden. Minimale regelingen betalen, net als inkomensafhankelijke regelingen, een hogere uitkering aan armere gepensioneerden en een lagere uitkering aan rijkere gepensioneerden, maar houden alleen rekening met het pensioeninkomen en niet met inkomen uit spaargeld. TU = toegezegde uitkering. Een dergelijke regeling specificeert de hoogte van de pensioenuitkering bij pensionering. TB = toegezegde bijdrage. Een dergelijke regeling specificeert hoeveel geld er op de individuele rekening wordt gespaard. TTB = theoretisch toegezegde bijdrage. Onder deze regelingen wordt een theoretische kapitaalrekening aangehouden voor iedere deelnemer. 

Colofon

Deze studie is een uitgave van Kennis en Economisch Onderzoek (KEO) van Rabobank.

De in deze publicatie gepresenteerde visie is mede gebaseerd op gegevens uit door ons betrouwbaar geachte bronnen, waaronder Macrobond. Deze bronnen zijn op zorgvuldige wijze in onze analyses verwerkt. De economische groeivoorspellingen zijn gegenereerd met behulp van het werelddekkende econometrische structuurmodel NiGEM.

Overname van de inhoud met bronvermelding is toegestaan. Kennis en Economisch Onderzoek aanvaardt echter geen enkele aansprakelijkheid voor het geval dat de in deze publicatie neergelegde gegevens of prognoses onjuistheden bevatten.

Gebruikte afkortingen bronnen: AMECO: Annual Macro-Economic Database, BIS: Bank for International Settlements, DOTS: Directions of Trade Statistics, EC: European Commission, ECB: European Central Bank, OECD: Organisation for Economic Co-operation and Development, EIU: Economist Intelligence Unit, IMF: Internationaal Monetair Fonds, WEO: World Economic Outlook, UN: Verenigde Naties

Gebruikte afkortingen landen: AL: Albanië, AT: Oostenrijk, BE: België, BG: Bulgarije, BA: Bosnië Herzegovina, CH: Zwitserland, CY: Cyprus, CZ: Tsjechië, DE: Duitsland, DK: Denemarken, EE: Estland, ES: Spanje, FI: Finland, GB: Groot Brittannië (UK), GR/EL: Griekenland, IE: Ierland, HR: Kroatië, IS: IJsland, HU: Hongarije, IT: Italië, LU:Luxemburg LV: Letland, LT: Litouwen, MD: Moldavië, ME: Montenegro, MK: Macedonië, MT: Malta, NL: Nederland, NO: Noorwegen, PL: Polen, PT: Portugal, RO: Roemenië, RS: Servië, SI: Slovenië, SK: Slowakije, TR/TK: Turkije, XK: Kosovo, SE: Zweden, EA17: Euro regio-17, EU27: Europese Unie.

Deze informatie kunt u ontvangen door een mail te sturen naar economie@rn.rabobank.nl onder vermelding van ‘KEO Kennismail’. Hierdoor wordt u op de verzendlijst geplaatst van de gratis digitale nieuwsbrief van Kennis en Economisch Onderzoek die tenminste eens per maand uitkomt. In deze nieuwsbrief zijn links te vinden naar het Economisch Kwartaalbericht, maar ook naar alle andere publicaties van onze medewerkers.

Voor overige informatie kunt u bellen met Kennis en Economisch Onderzoek via tel. 030 - 2162666. U kunt ons ook bereiken op het volgende e-mailadres: economie@rn.rabobank.nl

Eindredactie
Allard Bruinshoofd, hoofd Internationaal Onderzoek

RedactieEnrico Versteegh

Graphics: Selma Heijnekamp en Reinier Meijer

ProductiecoördinatieMaartje Wijffelaars en Christel Frentz

Delen:
Auteur(s)
Carlijn Prins
RaboResearch Nederland Rabobank KEO
06 1929 6455
Jurriaan Kalf
RaboResearch Nederland Rabobank KEO
030 21 62666

naar boven