RaboResearch - Economisch Onderzoek

Houdbaarheid Nederlandse overheidsfinanciën

Economisch commentaar

Delen:
  • In een serie stellingen bespreken we veelgehoorde misverstanden of terechte vaststellingen over de Nederlandse economie en belichten we bijzondere kenmerken en ontwikkelingen.
  • De houdbaarheid van de Nederlandse overheidsfinanciën is de afgelopen jaren door allerlei hervormingen sterk verbeterd.
  • Er zijn echter teveel onzekerheden om te kunnen concluderen dat de overheidsfinanciën zonder verder ingrijpen houdbaar zijn.

Stelling: De Nederlandse overheidsfinanciën zijn zonder verder ingrijpen houdbaar

Zorgen om houdbaarheid overheidsfinanciën

Nederland krijgt de komende decennia te maken met vergrijzing en ontgroening van haar bevolking. Dit gaat gepaard met groeiende overheidsuitgaven aan pensioenen (AOW) en zorg, terwijl de basis om deze voorzieningen te financieren verhoudingsgewijs versmalt. De mate waarin de Nederlandse bevolking vergrijst komt goed tot uitdrukking in de verhouding tussen het aantal 65-plussers en de potentiële beroepsbevolking, de zogenoemde grijze druk (figuur 1). 

Figuur 1: Grijze druk neemt toe
Figuur 1: Grijze druk neemt toeBron: CBS (2015

Het CPB onderzoekt sinds 2000 periodiek de houdbaarheid van de Nederlandse overheidsfinanciën. De overheidsbegroting is houdbaar als de toekomstige inkomsten hoog genoeg zijn om de toekomstige uitgaven, inclusief de rente op de bestaande schuld, te betalen. Het CPB gaat daarbij uit van constante arrangementen, wat inhoudt dat de huidige sociale voorzieningen niet veranderen en de belastingopbrengst als percentage van de grondslag gelijk blijft. Als vervolgens blijkt dat, gegeven dit uitgangspunt, het begrotingstekort en de staatsschuld in de verre toekomst uit het lood slaan, dan spreekt het CPB van een houdbaarheidsprobleem. 

In 2010 luidde het CPB  - te midden van de internationale crisis op de kapitaalmarkten - de alarmbellen over de houdbaarheid van de overheidsfinanciën (CPB, 2010). Het CPB berekende voor 2015 een houdbaarheidstekort van 4,5% van het BBP, wat erop neerkomt dat het overheidssaldo per direct met 4,5% zou moeten verbeteren om de overheidsfinanciën houdbaar te maken.

Hervormingen verbeteren vooruitzichten

De hervormingen van de afgelopen jaren hebben de overheidsfinanciën sterk verbeterd. De stapsgewijze verhoging van de AOW-leeftijd [1]is in dat opzicht verreweg de belangrijkste maatregel. Maar ook hervormingen in de zorg dragen bij aan een betere houdbaarheid, evenals maatregelen aan de inkomstenkant van de begroting. Vorig jaar publiceerde het CPB wederom een houdbaarheidsstudie: ‘Minder zorg om vergrijzing’  (CPB, 2014). De analyse in die studie laat zien dat het houdbaarheidssaldo is omgebogen van een tekort van 4,5% BBP in 2010 naar een overschot van 0,4% BBP (zo’n 3 miljard euro). De staatsschuld is in de berekeningen rond 2080 afgelost.

Figuur 2: Zorguitgaven stijgen
Figuur 2: Zorguitgaven stijgenBron: EC (2015)

De Europese Commissie concludeerde in 2012 dat Nederland een houdbaarheidstekort had (EC, 2012). Dit jaar liet ze in een vergrijzingsstudie zien dat de impact van de vergrijzing op de collectieve uitgaven aan pensioenen en zorg veel minder groot is dan in 2012. De verhoging van de pensioenleeftijd zorgt ervoor dat de uitgaven aan AOW als percentage van het BBP in de komende decennia nauwelijks toenemen. De verwachting is dan ook dat de Europese Commissie in haar houdbaarheidsstudie van later dit jaar zal concluderen dat een groot deel van het houdbaarheidsgat inmiddels is gedicht. Op het gebied van de zorguitgaven is nog wel wat te winnen. De collectieve uitgaven aan zorg stijgen in het basisscenario tussen 2013 en 2060 met 1,2% van het BBP, wat hoger is dan het eurozone gemiddelde van 0,9% (figuur 2).

Onzekerheden

Een houdbaarheidssaldo van 0,4% BBP is een sterke verbetering ten opzichte van eerdere houdbaarheidsstudies, maar kent grote onzekerheden. Het houdbaarheidssaldo fluctueert sterk met aannames over o.a. de discontovoet (de variabele waarmee toekomstige geldstromen contant worden gemaakt), de levensverwachting, het arbeidsaanbod, de economische groei en de stijging van de zorgkosten.

Het houdbaarheidssaldo is met name gevoelig voor fluctuaties in zorguitgaven. Zo leidt een 1%-punt hogere groei van de zorgkosten tot een verslechtering van het houdbaarheidssaldo met 5,6%. Het CPB laat de zorguitgaven in haar basisscenario groeien met de loonvoet en neemt impliciet aan dat extra zorguitgaven in de toekomst worden gefinancierd met eigen betalingen. Dat is gezien de veronderstelling van constante arrangementen begrijpelijk. In het verleden lag de stijging van de collectieve zorguitgaven echter hoger dan wat het CPB nu veronderstelt, onder andere doordat arrangementen continu worden uitgebreid (denk aan nieuwe technologieën die beschikbaar komen voor iedereen).

Conclusie: onjuist

Het CPB concludeert in haar laatste vergrijzingsstudie dat er sprake is van een gering houdbaarheidsoverschot. Dit oordeel is echter afhankelijk van een groot aantal veronderstellingen over toekomstige economische ontwikkelingen. Bovendien zijn de overheidsfinanciën alleen houdbaar als de arrangementen nooit meer uitgebreid worden, wat een moeilijke eis zal zijn voor de overheid om zich aan te houden, met name als het economische tij meezit. Er zijn dus teveel onzekerheden om te kunnen concluderen dat de overheidsfinanciën zonder verder ingrijpen houdbaar zijn. Dat neemt niet weg dat de hervormingen van de afgelopen jaren de toekomstige ongedekte rekening in ieder geval wel een stuk kleiner hebben gemaakt.

Voetnoot

[1] De AOW-leeftijd wordt stapsgewijs verhoogd tot 67 jaar in 2021. Daarna is de AOW-leeftijd gekoppeld aan de levensverwachting.

Literatuur

CPB (2010). Vergrijzing verdeeld. CPB Bijzondere Publicatie, no. 86

CPB (2014). Minder zorg om vergrijzing. CPB Boek, no. 12

Europese Commissie (2012), Fiscal Sustainability Report 2012

Europese Commissie (2015). The 2015 Ageing Report: Economic and budgetary projections for the 28 EU Member States (2013-2060)

Delen:
Auteur(s)

naar boven