RaboResearch - Economisch Onderzoek

Het Nederlandse belastingstelsel: genoeg te hervormen

Themabericht

Delen:
  • Veel economisch verstoringen Nederlands belastingstelsel
  • Gericht verlaging lasten arbeid economisch wenselijk
  • Uniform BTW-tarief welvaartverhogend
  • Verminder verstoringen door belasten van daadwerkelijke kapitaalinkomsten
  • Uiteindelijke inrichting belastingstelsel politieke keuze

De afgelopen maanden gaan er steeds meer stemmen op om het Nederlandse belastingstelsel grondig te herzien. In dit Themabericht nemen we alvast een voorschot op de mogelijke vormgeving van een nieuw belastingstelsel. In een andere publicatie hebben wij aangegeven wat vanuit economisch perspectief verstandige belastinghervormingen zijn (zie: Een blauwdruk van een goed belastingstelsel). In dit Themabericht beschrijven we op basis van die economische analyse wat voor Nederland gewenste belastinghervormingen zouden zijn.

Uit onze Special Een blauwdruk van een goed belastingstelsel komt een aantal conclusies naar voren die aangeven hoe het belastingstelsel het beste kan worden vormgegeven. Ten eerste blijkt dat vooral het belasten van arbeid leidt tot veel ongewenste verstoringen in de economie. Een verlaging van de lasten op arbeid zal zorgen voor een hogere arbeidsparticipatie en meer economische groei en werkgelegenheid. Ten tweede zal een uniform BTW-tarief zonder vrijstelling welvaartverhogend werken omdat het leidt tot minder verstoringen. Ten derde is het economisch efficiënt om daadwerkelijke kapitaalinkomsten te belasten. Een duaal stelsel waarbij kapitaalinkomsten lager worden belast dan arbeidsinkomsten is een wenselijke optie. Tot slot blijkt uit genoemde Special dat belastingen op onroerend goed en erfenissen economisch weinig verstorend zijn, terwijl een al te hoge vennootschapsbelasting juist wel verstorend is.

Als we onze blauwdruk van een goed belastingstelsel naast het Nederlandse belastingstelsel leggen, lijkt er nog genoeg te verbeteren. Figuur 1 laat de ontwikkeling van de belastinginkomsten van Nederland als aandeel van het totaal zien tussen 1990 en 2012. Wat opvalt is dat de loon- en inkomstenbelasting[1] in de jaren negentig nog terugliep als aandeel van het totaal, maar de afgelopen jaren juist weer sterk is toegenomen. Deze ontwikkeling is economisch ongewenst, aangezien lasten op arbeid juist als een van de meest economisch verstorende soorten belasting worden gezien. Ook is de vermogensbelasting in Nederland een steeds kleiner deel van de belastinginkomsten gaan uitmaken, terwijl sommige lasten op vermogen economisch juist weinig verstorend zijn.

Daarnaast is de huidige Nederlandse vermogensrendementsheffing in box 3 een economisch onlogische belasting, omdat het daadwerkelijke kapitaalinkomsten niet belast. Uit onze Special blijkt juist dat het economisch het meest efficiënt is om daadwerkelijke kapitaalinkomsten te belasten. Tot slot kent Nederland veel fiscale voordelen voor pensioenenbesparingen en woningbezit die economisch moeilijk te rechtvaardigen zijn en economisch verstorend werken.

Figuur 1: Lasten op arbeid gestegen sinds eeuwwisseling
Figuur 1: Lasten op arbeid gestegen sinds eeuwwisselingBron: OECD tax database (2015)

Hierdoor valt er genoeg te verbeteren aan het Nederlandse belastingstelsel. En hoewel de inrichting van het belastingstelsel uiteindelijk een politiek besluit blijft en niet louter gebaseerd hoeft te worden op economische overwegingen (zie ook box 1), nemen wij in dit Themabericht vanuit dat perspectief toch een voorschot op de mogelijke hervormingen. Dit doen wij door per belastingtype aan te geven wat wij vanuit economisch perspectief wenselijke hervormingen zouden vinden. Wij zullen kijken naar lasten op arbeid, vermogen en consumptie. De vennootschapsbelasting laten we hier buiten beschouwing. Zij wordt gezien als economisch verstorend en gevoelig voor het gevaar van kapitaalvlucht (zie Special).[2]

Box 1: De politieke keuze van belastinghervormingen

In dit Themabericht stellen we veel belastinghervormingen voor die goed zouden zijn voor de economie. Het is echter belangrijk te benadrukken dat we de wenselijkheid van deze hervormingen in dit Themabericht enkel op economische factoren toetsen. Dit terwijl belastinghervormingen wel degelijk een grote impact kunnen hebben op inkomens en vermogens van bevolkingsgroepen. Zo blijkt bijvoorbeeld uit de economische literatuur dat het vergroten van de inkomensafstand tussen actieven (werkenden) en inactieven (pensioen- en uitkeringsgerechtigden) leidt tot meer arbeidsparticipatie en economische groei. Het is echter heel goed mogelijk dat de politiek een vergroting van de afstand tussen actieven en inactieven onwenselijk vindt op basis van andere, niet-economische redenen. Hetzelfde geldt voor hervormingen op de woningmarkt en veranderingen in het pensioenstelsel: hoewel dergelijke hervormingen vanuit economisch oogpunt wellicht wenselijk zijn, zullen zij grote gevolgen kunnen hebben voor vooral de huidige generatie woningbezitters en pensioengerechtigden. Daarom moeten dergelijke hervormingen altijd met voorzichtigheid worden doorgevoerd.
Kortom: in dit Themabericht nemen wij een voorschot op de belastinghervormingen op basis van de economische gevolgen, maar uiteindelijk is het aan de politiek om te bepalen of dergelijke hervormingen wenselijk zijn.

Arbeid

Uit onze Special blijkt dat een verlaging van de lasten op arbeid leidt tot een hogere arbeidsparticipatie, meer werkgelegenheid en economische groei. De lasten op arbeid in Nederland zijn internationaal gezien relatief laag, zeker als je het vergelijkt met andere Europese landen (figuur 2). Toch lijkt er nog genoeg ruimte om de lasten op arbeid te verlichten. Indien de overheid de economische groei wil stimuleren, zal het doel dan ook voornamelijk moeten zijn om deze lasten te verlagen.

De overheid heeft verschillende mogelijkheden om de lasten op arbeid te verlagen. Allereerst is er de keuze om de werknemerslasten of werkgeverslasten te verlagen. Zeker op de korte termijn blijkt dit verschillende economische gevolgen te hebben: lagere werknemerslasten zorgen voornamelijk voor een hogere arbeidsparticipatie door werken lonender te maken; lagere werkgeverslasten verlagen voornamelijk de arbeidskosten voor werkgevers, wat de vraag naar arbeid bevordert.[3]

Bij een verlaging van de werknemerslasten is er daarnaast nog de keuze of de overheid de belastingtarieven van de inkomstenbelasting wil verlagen of specifiek de lastendruk op het arbeidsinkomen wil verlagen. Van het eerste profiteren niet alleen mensen met een arbeidsinkomen maar ook mensen met een uitkerings- en pensioeninkomen. Uit een recent CPB-rapport blijkt dat een generieke verlaging van de belastingtarieven minder effectief is om de arbeidsparticipatie te stimuleren dan gerichte lastenverlaging voor de werkzame bevolking (Jongen et al., 2014).

Zo blijkt een verhoging van de arbeidskorting een stuk effectiever in het verhogen van de arbeidsparticipatie dan een verlaging van de belastingtarieven met een zelfde budgettair belang. Dit komt doordat met name een hogere arbeidskorting ervoor zorgt dat het verschil in netto inkomen tussen werkenden en werklozen groter wordt. Dit verhoogt de prikkel om te gaan werken. Het huidige kabinet heeft al besloten om de arbeidskorting structureel te verhogen met uiteindelijk 500 euro in 2017. Doordat de arbeidskorting een effectief instrument is om de arbeidsparticipatie te verhogen zou een verdere verhoging economisch wenselijk zijn. Hier moeten we wel bij opmerken dat dit de inkomensongelijkheid tussen actieven en inactieven zal vergroten (zie box 1).

Figuur 2: Lasten arbeid in internationaal perspectief
Figuur 2: Lasten arbeid in internationaal perspectiefBron: OECD Economic Outlook (2013)

Vanuit economisch oogpunt is het wenselijk dat de overheid de lasten op arbeid flink verlaagt. Wij hopen dan ook dat een verlaging van de lasten op arbeid het speerpunt zal zijn bij toekomstige discussies over het hervormen van het belastingstelsel. Een lastenverlaging op arbeid met een substantiële economische impact zal waarschijnlijk leiden tot meer dan tien miljard euro minder belastinginkomsten. Wil de overheid het begrotingstekort niet teveel laten oplopen of wil zij niet te hard snijden in de overheidsuitgaven, dan zal zij de belastingopbrengsten daarom elders moeten verhogen. Dat zou kunnen door hogere lasten op vermogen of hogere lasten op consumptie.

Consumptie

Uit de economische literatuur blijkt dat belasting op consumptie minder verstorend werkt dan belasting op arbeid. Een verhoging van het BTW-tarief in combinatie met lagere lasten op arbeid zal daarom naar verwachting leiden tot een toename van economische groei en werkgelegenheid. Uit onze special blijkt echter dat de potentiële positieve economische gevolgen van een verschuiving van lasten op arbeid naar consumptie voornamelijk worden veroorzaakt door een lastenverschuiving van actieven (werkenden) naar inactieven (uitkerings- en pensioengerechtigden). Als alle groepen in koopkracht worden gecompenseerd, zijn de economisch positieve effecten van een dergelijke lastenverschuiving op de lange termijn klein tot nihil. De wenselijkheid van een verschuiving van de lasten op arbeid naar consumptie hangen dus af van de mate waarin de overheid een lastenverschuiving tussen deze groepen aanvaardbaar vindt.

Europees gecoördineerde overgang naar uniform BTW-tarief wenselijk

Uit onze Special blijkt dat een uniform BTW-tarief de welvaart verhoogt. Hoewel Nederland een standaardtarief kent van 21%, valt slechts 40% van de bestedingen onder dit tarief (Bettendorf en Cnossen, 2014); 60% van de bestedingen valt onder het verlaagde tarief van 6% of is helemaal vrijgesteld van BTW. Mede hierdoor krijgt de Nederlandse overheid een stuk minder binnen van wat zij aan inkomsten zou genereren als zij alle consumptie tegen het standaardtarief belastte.

De vrijstellingen en het verlaagde tarief dienen verschillende sociaaleconomische doelen. Het lage BTW-tarief is echter een vrij inefficiënte manier om deze doelen te bereiken en leidt tot veel economische verstoringen. Een voorbeeld hiervan is de verstoring van het inkoop- en uitbestedingsbeleid van bedrijven. Als een bedrijf de BTW over gekochte diensten niet kan doorberekenen zal er een grotere prikkel zijn om die diensten zelf te leveren of uit te besteden aan een andere sector met een laag Btw-tarief. Daarom zou het beter zijn voor Nederland om een uniform tarief te hebben zonder vrijstellingen. Dit zou kunnen leiden tot een aanzienlijke welvaartswinst.[4]

Door de vrijhandel binnen Europa is een eenzijdige invoering van een dergelijke BTW-hervorming echter niet verstandig. Als door het uniforme tarief bij bepaalde goederen een te groot verschil in BTW-tarief ontstaat met de buurlanden kunnen er problemen ontstaan in de grensstreken. Daarnaast zijn de huidige vrijstellingen Europees geregeld, waardoor een beperking van de vrijstellingen alleen met unanieme instemming van alle Europese lidstaten kan worden geregeld. Door de mogelijke welvaartswinst die hierdoor ontstaat, is het wenselijk dat Nederland deze BTW-hervormingen in Europees verband aankaart.

Vermogen

Figuur 3: Relatief lage opbrengsten vermogensbelasting Nederland
Figuur 3: Relatief lage opbrengsten vermogensbelasting NederlandBron: OECD tax database

De belastingen op vermogen maken in Nederland internationaal gezien een relatief klein deel uit van de totale belastingopbrengsten (figuur 3). Dit is opvallend, aangezien (sommige) belastingen op vermogen in veel gevallen als minder verstorend worden gezien dan belastingen op arbeid.

In dit licht bezien zou het volgens ons verstandig zijn als de politiek bij de hervorming van het belastingstelsel de huidige structuur van de vermogensbelastingen kritisch onder de loep neemt: de vermogensrendementsheffing, die ook internationaal gezien een fiscaal curiosum is; de hoge belastingvoordelen voor pensioenbesparingen en eigenwoningbezit; en tot slot de relatief lage belastingen op onroerend goed en erfenissen.

Huidige vermogensrendementsheffing praktisch maar economisch inefficiënt

Voor wat betreft de belastingen op kapitaalinkomsten van individuen neemt Nederland internationaal gezien een vrij uitzonderlijke positie in. Het daadwerkelijke rendement op vermogen van individuen wordt niet belast. In plaats daarvan heeft Nederland sinds 2001 een vermogensrendementsheffing: het jaarlijkse rendement op vermogen is geschat op 4%, waarover vervolgens een belasting van 30% wordt betaald. Feitelijk heft de overheid dus een vaste vermogensbelasting van 4% x 30% = 1,2%.

De vermogensrendementsheffing is economisch gezien een onlogische belasting. Uit de literatuur blijkt namelijk dat het economisch het meest efficiënt is om alle daadwerkelijke kapitaalinkomsten hetzelfde te belasten (zie ook onze Special). De vermogensrendementsheffing belast de daadwerkelijke vermogensinkomsten daarentegen helemaal niet. Bovendien is het geschatte rendement op vermogen van 4% op dit moment ook nog eens veel te hoog.[5] De overheid noemt als voordeel van de vermogensrendementsheffing dat deze bijdraagt aan stabiele belastinginkomsten doordat het veronderstelde rendement vaststaat. Dit werkt voor de conjunctuur echter procyclisch: in een hoogconjunctuur komt er minder belasting binnen dan bij een daadwerkelijke belasting van kapitaalinkomsten. Daardoor stijgen vermogensinkomsten in goede tijden hard, terwijl de vermogensrendementsheffing in een laagconjunctuur te veel belast waardoor lagere belastingheffing een daling van het inkomen niet kan compenseren. Dit verkleint de automatische stabilisatoren in de overheidsbegroting en is dus economisch gezien onwenselijk.

Het zou daarom economisch verstandig zijn als de overheid de vermogensrendementsheffing afschaft en dat zij in plaats daarvan een kapitaalinkomstenbelasting invoert voor alle vormen van kapitaal (zie ook onze Special). Het beste kan zij dan kiezen voor een duaal stelsel zoals ze dat ook in Scandinavische landen kennen: hef een progressieve belasting op arbeidsinkomen en hef daarnaast een aparte, lagere belasting op al het kapitaalinkomen (dus ook pensioenen en huizenbezit).[6] Een dergelijk duaal stelsel heeft als voordeel dat het het daadwerkelijke rendement op kapitaal belast, wat economisch efficiënt is. Daarnaast vermindert een duaal stelsel verstoringen tussen verschillende vormen van kapitaal.

Veel economische verstoringen woningmarkt

Met de hypotheekrenteaftrek stimuleert de overheid het kopen van een huis met meer dan tien miljard euro per jaar (ministerie van Financiën, 2013). Doordat zij het inkomen[7] uit onroerend goed voor eigenwoningbezitters nauwelijks belast maar de financieringskosten wel van de belasting mogen worden afgetrokken, is er in het huidige stelsel een sterke fiscale prikkel om een huis te kopen. Onroerend goed wordt op deze manier veel aantrekkelijker gemaakt dan andere vermogenscomponenten, wat economisch verstorend werkt en wat heeft geleid tot een internationaal gezien hoge hypotheekschuld in Nederland. En doordat het woningaanbod in Nederland vrij inelastisch is, zorgt de hypotheekrenteaftrek niet zozeer voor meer betaalbare woningen maar vooral voor een hogere huizenprijs (Jacobs, 2013).

Bij een invoering van een kapitaalinkomstenbelasting in box 3 zou het dan ook wenselijk zijn om het eigen huis op termijn hierheen te verplaatsen. De eigen woning wordt dan gezien als een investering, waardoor de inkomsten in de vorm van toegerekende huur[8] worden belast met de kapitaalinkomstenbelasting terwijl de hypotheekrente wordt gezien als financieringskosten die de woningbezitter daarvan mag aftrekken. Een dergelijke hervorming zal echter wel een grote welvaartsverschuiving tussen groepen tot gevolg hebben: vooral jongeren en huurders zullen er gemiddeld sterk op vooruitgaan, terwijl huizenbezitters en ouderen er op achteruit zullen gaan. Om de huidige generatie huizenbezitters en ouderen zoveel mogelijk te ontzien, zou de overheid een dergelijke hervorming geleidelijk en met grote voorzichtigheid moeten invoeren.

Bij een dergelijke hervorming op de woningmarkt is het wenselijk ook de huurmarkt te hervormen om het overheidsbeleid betreffende wonen zo veel mogelijk eigendomsneutraal te maken (Stegeman en Piljic, 2013).

Tot slot: twee economische efficiënte maar impopulaire belastingen

Tot slot zijn er nog twee belastingen op vermogenscomponenten die economisch weinig verstorend zijn, maar tegelijkertijd ook tot de meeste impopulaire belastingen behoren: de onroerendzaakbelasting (OZB) en de erfenisbelasting.

Belastingen op onroerend goed
Als de daadwerkelijke kapitaalinkomsten worden belast, lijkt het onnodig om vermogensbezit nog te belasten. Uit de literatuur blijkt echter dat de belasting op onroerend goed zo weinig verstorend is dat het economisch wenselijk is deze vermogenscomponent extra te belasten, om zo andere meer verstorende belastingen te kunnen verlagen (OECD, 2008, Jacobs, 2012). Aangezien de waarde van een huis voor een redelijk deel wordt ontleend aan de publieke diensten in de buurt, valt te beargumenteren dat het voordeel dat huizeneigenaren hieruit halen moet worden belast door een lokale onroerendzaakbelasting (OZB).

De OZB in Nederland is echter laag: de opbrengsten uit deze lokaal geheven belasting maken slechts 1,5% uit van de totale belastingopbrengsten. Dit lijkt vrij laag, zeker als je bedenkt dat het eigen huis de belangrijkste vermogenscomponent van de meeste huishoudens is. Hoewel het een politiek impopulaire belasting is, is het vanuit economisch oogpunt logisch om deze bij een wens om de belastingopbrengsten te vergroten in te zetten, aangezien zij economisch weinig verstorend is.

Doordat de OZB op lokaal niveau wordt geheven, heeft de Rijksoverheid geen invloed op de hoogte ervan. De decentralisatie van bepaalde overheidstaken kan daarentegen wel een aanleiding zijn om de belastinginkomsten van gemeenten te verhogen.

Erfenisbelasting
Een andere vorm van vermogens(overdrachts-)belasting die economisch weinig verstorend werkt, is de erfenisbelasting. In dit opzicht is het vreemd dat Nederland de erfenisbelasting enkele jaren geleden heeft verlaagd. De jaarlijkse opbrengsten uit de erfenisbelasting bedragen momenteel minder dan 1% van de totale belastinginkomsten. Hoewel ook de erfenisbelasting zeer impopulair is, lijkt er dus ruimte te liggen om ook de opbrengsten uit deze belasting te verhogen.

Conclusie

Naar verwachting zal de roep om belastinghervormingen de komende tijd verder toenemen. In dit Themabericht hebben we alvast een voorschot genomen op de discussie door enkele mogelijke belastinghervormingen te schetsen die ons economisch verstandig lijken. Een gerichte lastenverlaging op arbeid waarbij zowel de werknemerslasten als werkgeverslasten worden verlaagd zal de arbeidsparticipatie en werkgelegenheid bevorderen. Daarnaast blijkt de invoering van een uniform BTW-tarief welvaartverhogend te werken. Ook zou het economisch wenselijk zijn de vermogensrendementsheffing af te schaffen en deze vervangen een belasting op de daadwerkelijk inkomsten van alle vormen van kapitaal.

Deze maatregelen zullen naar verwachting leiden tot een hogere arbeidsparticipatie, meer werkgelegenheid en een hogere economische groei. Wel zullen deze hervormingen serieuze gevolgen hebben voor de inkomensverdeling tussen groepen. Er is dus een keuze tussen hogere economische groei en de verdeling van inkomens en vermogens. Of de sociale gevolgen van hervormingen die economisch verstandig zijn ook echt wenselijk zijn is uiteindelijk een politiek vraagstuk.

Voetnoten

[1] Inclusief premies volksverzekeringen en werknemersverzekeringen.

[2] Overigens zou meer internationale samenwerking bij het heffen van de vennootschapsbelasting wel wenselijk zijn om zo belastingontwijking te voorkomen.

[3] De verschillen tussen het verlagen van de werkgeverslasten en de werknemerslasten zijn vooral afhankelijk van de mate waarin de veranderingen worden doorberekend in de contractlonen. Als een verlaging van bijvoorbeeld de werkgeverslasten direct leidt tot een verhoging van het bruto loon in dezelfde mate zou het niet uitmaken of de werkgeverslasten of werknemerslasten worden verlaagd. De mate waarin dit in de praktijk ook gebeurt blijkt echter afhankelijk van de institutionele vormgeving van de arbeidsmarkt.

[4] Het Institute for Fiscal Studies et al. (2010) heeft de potentiële welvaartswinst voor België berekend van een tariefuniformering. Een verhoging van het verlaagde tarief tot het standaardtarief levert een welvaartswinst op van 4,6% in termen van BTW-ontvangsten. Het CPB schat dat voor Nederland een soortgelijke welvaartswinst mogelijk moet zijn (Bettendorf en Cnossen, 2014).

[5] Zo was het gemiddelde jaarlijkse nominale rendement op spaarrekeningen tussen 2000 en 2010 slechts 2,2%, en was het jaarlijkse rendement op aandelen in die zelfde periode maar 0,8% (Commissie van Dijkhuizen, 2012).

[6] In dat geval zou box 2, waar het kapitaalinkomen van directeuren groot aandeelhouders (DGA’s) wordt belast, kunnen worden opgeheven.

[7] In de vorm van toegerekende huur.

[8] Dit zou dan een percentage van de WOZ-waarde zijn, waarschijnlijk rond de 5%.

Bibliografie

Bettendorf, L. & Cnosson, S. (2014). Bouwstenen voor een moderne btw. Den Haag: CPB

CBS (2012). Vrijwel altijd extra inkomsten naast de AOW

Commissie inkomstenbelasting en toeslagen (2013). Naar een activerender belastingstelsel, juni 2013

Van Ewijk, C., Koning, M., Lever, M. en de Mooij, R. (2006). Economische effecten van aanpassing fiscale behandeling eigen woning. CPB bijzondere publicatie 62

Jacobs, B. (2012). From optimal tax theory to applied tax policy. CESifo Working paper series, 4151

Jacobs, B. (2014). Piketty en belastingen op kapitaal. In: Waarom Piketty lezen? 49 reflecties op ‘kapitaal in de 21e eeuw’

Jongen, E. L. W., de Boer, H. en Dekker, P. (2014). MICSIM: a behavioural microsimulation model for the analysis of tax-benefit reform in the Netherlands. CPB background document, 27 November 2014

Mirrlees, Sir James (2010), Dimensions of Tax Design, Oxford

OECD tax database (2015)

Studiecommissie belastingstelsel (2010). Continuïteit en vernieuwing: Een visie op het belastingstelsel

Vermeulen, Wouter, en Jan Rouwendaal (2007), “Housing Supply in the Netherlands”, CPB Discussion Paper No. 87, Den Haag: CPB

Delen:
Auteur(s)
Martijn Badir
RaboResearch Nederland Rabobank KEO
088 726 7864

naar boven