RaboResearch - Economisch Onderzoek

Overheidsfinanciën in de lift

Themabericht

Delen:

Overzichtspagina studies Prinsjesdag 2014 

De Nederlandse overheid heeft sinds 2010 grootschalige bezuinigingen en lastenverzwaringen opgetuigd om het begrotingstekort terug te dringen. Dit Themabericht bekijkt hoe ver we in dat proces zijn. Naast de omvangrijke budgettaire aanpassingen zijn in de afgelopen jaren grote hervormingen doorgevoerd op het gebied van de woningmarkt, de arbeidsmarkt en de zorg. Ook in het bankwezen zijn grote veranderingen gaande. Deze hervormingen en veranderingen bekijken we in tegelijkertijd verschenen studies.

Begrotingstekort daalt verder

Nu de Nederlandse economie een licht briesje in de rug te pakken heeft, lijken de donkere wolken boven Den Haag open te breken. De overheidsfinanciën laten een minder negatief beeld zien. Het begrotingstekort (EMU-saldo) is in 2013 onder de 3% van het Bruto Binnenlands Product (BBP) gedoken en blijft daar naar verwachting ook dit en volgend jaar onder (figuur 1). Hiermee voldeed Nederland voor het eerst sinds de crisis aan de Europese tekortnorm. Dat het tekort dit jaar iets hoger uitkomt dan in 2013 komt doordat de overheid vorig jaar hoge eenmalige inkomsten genoot uit de veiling van 4G frequenties. Bovendien waren de aardgasbaten vorig jaar hoog door het koude eerste kwartaal, terwijl ze dit jaar juist laag uit zullen vallen doordat het in het eerste kwartaal relatief warm was.

Figuur 1: Verbetering EMU-saldo
Figuur 1: Verbetering EMU-saldoBron: CBS, CPB

Voor dit en volgend jaar is er zelfs ruimte om eerder geplande bezuinigingen en lastenverzwaringen iets te verzachten. Zo trekt het kabinet dit jaar naar aanleiding van de geopolitieke ontwikkelingen meer geld uit voor noodhulp, asielzoekers en het openbaar ministerie. In 2015 bezuinigt het minder op defensie en de AIVD. De grootste aanpassing op de bestaande plannen zijn bedoeld om de koopkracht ook in 2015 te laten stijgen. Het belastingtarief in de eerste schijf van box 1 gaat niet met 0,75% omhoog maar met 0,5%. De arbeidskorting gaat omhoog voor midden- en hogere inkomens. Om de bouwsector nog iets langer te ondersteunen, wordt het lage BTW-tarief voor de arbeidskosten bij verbouw en renovatie tot medio 2015 verlengd. 

Grootste deel bezuinigingen en lastenverzwaringen achter de rug

In de afgelopen jaren werd het Haagse begrotingsbeleid vooral gekenmerkt door een opeenstapeling van bezuinigingspakketten (figuur 2). Naast het aflopen van de tijdelijke stimuleringsmaatregelen van 2010 werd in het regeerakkoord Rutte-Verhagen in september 2010 voor 19 miljard euro aan tekortreducerende maatregelen aangekondigd. Dit zou het begrotingstekort in 2012 terug moeten brengen tot onder de 3% van het BBP (figuur 3). Doordat de economie in 2011 weer was teruggevallen in recessie werd in maart 2012 duidelijk dat het begrotingstekort voor de periode 2012-2015 veel groter zou zijn dan bij aanvang van het kabinet Rutte I was voorzien en bovendien in al die jaren hoger zou zijn dan de Europese tekortnorm van 3%-BBP. Na de val van het kabinet voegde het begrotingsakkoord 2013 (ook wel bekend als het Kunduz- of Lente-akkoord) en het regeerakkoord Rutte-Asscher 24 miljard euro aan tekortreducerende maatregelen aan de bestaande plannen toe, waardoor de verwachte begrotingstekorten fors kleiner werden (figuur 2 en 3). Aanhoudende economische tegenwind zorgde er echter voor dat de vooruitzichten voor het begrotingstekort in juni 2013 al weer fors waren verslechterd. Om de daling van het tekort terug op koers te brengen werd daarom nog eens 6 miljard euro aan maatregelen aan de reeds voorgenomen maatregelen toegevoegd.

Figuur 2: Bezuinigingsopbouw
Figuur 2: BezuinigingsopbouwBron: CPB
Figuur 3: Tekorten vs. realisaties
Figuur 3: Tekorten vs. realisatiesBron: CBS, CPB, Rijksoverheid

Hoewel de kabinetten onder premier Rutte voor een zeer omvangrijk bedrag aan tekortreducerende maatregelen hebben getroffen, is binnen de randvoorwaarden van de Europese begrotingsregels wel steeds geprobeerd om de bezuinigingen en lastenverzwaringen zo laat mogelijk in te laten gaan, om de economie op korte termijn zo weinig mogelijk te schaden. Maar omdat er binnen de Europese begrotingsafspraken van Nederland werd gevraagd om het overheidstekort in een bepaald tempo terug te brengen is uiteindelijk in de afgelopen jaren juist ten tijde van recessie steeds fors aanvullend omgebogen. Meer dan eens hebben wij aangegeven dat dit vanuit economisch oogpunt onverstandig beleid was. Maar de Europese regels en de wens van de regering om het tekort in lijn daarmee terug te brengen, hebben ertoe geleid dat de afruil tussen tekortreductie en economische groei steeds in het voordeel van tekortreductie uit is gevallen.

Omdat de economie sinds medio vorig jaar sneller uit recessie is gekomen en de werkloosheid minder hard is gestegen dan eerder verwacht, is het begrotingstekort in 2013 minder hoog geweest dan bij Prinsjesdag van dat jaar nog werd voorzien. Ook het verwachte tekort voor 2014 is veel lager dan eerder gedacht. Daarmee is het begrotingstekort inmiddels weer terug op het pad dat bij de aanvang van het kabinet Rutte II was voorzien. In tegenstelling tot de afgelopen twee jaren is het dit jaar dus niet nodig om aanvullende tekortreducerende maatregelen te nemen. Zoals besproken is er zelfs beetje ruimte om de reeds geplande bezuinigingen en lastenverzwaringen iets af te zwakken.

Per saldo voert het kabinet wel nog steeds voor ongeveer 6 miljard aan maatregelen in. Een fors bedrag, maar aanzienlijk lager dan de ombuigingen van 14 en 12 miljard die het in 2013 en 2014 heeft ingevoerd. Over de periode 2011-2017 bedraagt het totaal aan tekortreducerende maatregelen 54 miljard euro. Met de maatregelen van 2015 erbij is meer dan 80% van de maatregelen ingevoerd. Hoewel de bezuinigingen en lastenverzwaringen dus nog niet ten einde zijn ligt het grootste deel inmiddels achter ons.

Invoering grote hervormingen in 2015

Hoewel de bulk van de bezuinigingen en lastenverzwaringen achter ons ligt, voert het kabinet in 2015 een groot aantal hervormingen waartoe eerder al was besloten ook daadwerkelijk in. De grootste verandering betreft de hervorming van de langdurige zorg. Daarnaast worden het ontslagrecht, de WW, de Wajong en de sociale werkvoorziening aangepast. Deze aanpassingen bespreken wij in de studies over de zorg en de arbeidsmarkt.

Verder voert het kabinet de hervorming van de kindregelingen door, waarbij het aantal regelingen dat ouders financiële ondersteuning geeft terugbrengt van elf naar vier. De aanpassingen hebben grote gevolgen voor alleenstaande ouders met een minimumuitkering. Door het vervallen van een aantal regelingen die hun inkomen ondersteunden, gaan zij er in koopkracht fors op achteruit. Tegelijkertijd gaan werkende alleenstaande ouders met een minimumloon er juist aanzienlijk in koopkracht op vooruit door de aanvulling op het kindgebonden budget voor alleenstaande ouders. Gevolg hiervan is dat het voor alleenstaande ouders in de bijstand meer gaat lonen om aan het werk te gaan. Eerder leidde de stap van bijstand naar werk immers tot een verlies van inkomensondersteunende maatregelen. Dat is nu niet meer het geval.

Een laatste significante hervorming betreft de invoering van een sociaal leenstelsel. De basisbeurs voor studenten verandert van een prestatiebeurs (waarbij de lening bij afstuderen werd omgezet in een gift) in een lening. Dit nieuwe leenstelsel geldt niet voor de aanvullende beurs, waar kinderen van ouders met lagere inkomens recht op hebben. 

Ontwikkeling inkomsten en uitgaven

De oorzaak van de toename van het begrotingstekort in de jaren na de crisis was vooral een scherpe daling van de inkomsten in 2009 ten opzichte van de toename van de uitgaven in dat jaar (figuur 4). Na 2009 bewegen de uitgaven en de inkomsten weer wat naar elkaar toe, wat vooral komt door een terugkerende stijging van de inkomsten en doordat dat de uitgaven niet meer toenemen.

Figuur 4: Ontstaan van het begrotingstekort
Figuur 4: Ontstaan van het begrotingstekortBron: CBS

De totale inkomsten van de overheid zijn in de periode 2002-2013, met uitzondering van 2009, elk jaar toegenomen (figuur 5). De grootste bijdrage aan deze groei kwam vanuit de belastingen. Door de daling van de particuliere consumptie, de werkgelegenheid en de winsten van bedrijven vielen de inkomsten uit belastingen en sociale verzekeringspremies fors terug. Een stijging van de premietarieven heeft er voor gezorgd dat de inkomsten uit sociale premies sinds 2010 al weer stijgen. De belastinginkomsten daalden in 2011 en 2012 door de terugval in recessie opnieuw. Met de BTW-verhoging van oktober 2013 is de daling van de belastinginkomsten een halt toegeroepen. Hoewel stijging van de inkomsten in de afgelopen jaren tot stand is gebracht door hogere tarieven zullen de belastinginkomsten dit en volgend jaar ook weer toenemen door een stijging van de werkgelegenheid en een herstel van de bedrijfswinsten.

Aan de andere kant namen ook de uitgaven in de periode 2002-2013 vrijwel elk jaar toe. De afgelopen jaren is de groei van de uitgaven onder invloed van de bezuinigingen wel afgenomen (figuur 6). Daarbij is een belangrijk verschil in ontwikkeling te zien tussen de collectieve overheidsconsumptie, de individuele overheidsconsumptie en de inkomensoverdrachten. De collectieve overheidsconsumptie betreft de uitgaven van de overheid ten behoeve van alle inwoners, zoals openbaar bestuur, defensie, brandweer, politie en kustverdediging. Samen met de overheidsinvesteringen is dit de categorie uitgaven waarin vanaf 2010 al fors is gesneden. Met uitzondering van 2011 is de groei van de overdrachten (vooral uitkeringen en subsidies) in stand gebleven. Een stijging van de werkloosheidsuitkeringen door de recessie kan dit verklaren. Tegelijkertijd nemen de kosten van de AOW trendmatig toe omdat het aantal gepensioneerden stijgt.

Figuur 5: Toename inkomsten
Figuur 5: Toename inkomstenBron: CBS
Figuur 6: Stabilisatie uitgaven
Figuur 6: Stabilisatie uitgavenBron: CBS

De zogenoemde individuele overheidsconsumptie betreft vooral de uitgaven aan zorg en onderwijs. Dit is consumptie door de overheid die toe te rekenen is aan individuele gebruikers. In het afgelopen decennium heeft de groei van deze uitgavencategorie de grootste bijdrage geleverd aan de toename van de overheidsuitgaven. Hoewel de groei van de individuele overheidsconsumptie na 2009 fors is verlaagd, werd deze pas in 2013 tot stilstand gebracht.

Minder ambtenaren, lagere loongroei

Naast beleidsombuigingen en lastenverzwaringen heeft de overheid sinds 2010 ook in haar eigen vlees gesneden en bezuinigt op het openbaar bestuur. Hierdoor is ook het aantal banen bij de overheid gedaald. Binnen het openbaar bestuur en overheidsdiensten daalt het aantal banen al vanaf 2010 (figuur 7). Hoewel het aantal banen in de zorg in de eerste jaren van de crisis nog aanzienlijk is gestegen, hebben bezuinigingen inmiddels ook in deze sector voor een daling van de werkgelegenheid gezorgd.

De invoering van de nullijn voor het grootste deel van de ambtenarensalarissen sinds 2010 is goed te zien in de ontwikkeling van de cao-lonen bij de overheid (figuur 8). Overigens wordt de nullijn vanaf 2015 weer afgeschaft. Bovendien is in het verleden vaak gebleken dat dergelijke loonmatigingen bij de overheid in perioden van hoogconjunctuur en een krappe arbeidsmarkt vaak leiden tot inhaalgroei van de publieke lonen. Hierdoor leidt de lage loongroei van de afgelopen jaren wellicht niet tot een structurele bezuiniging.

Figuur 7: Minder overheidsbanen
Figuur 7: Minder overheidsbanenBron: CBS
Figuur 8: Matige loongroei overheid
Figuur 8: Matige loongroei overheidBron: CBS

Overheidsschuld fors gestegen

Door de hoge begrotingstekorten van de afgelopen jaren is de staatsschuld fors toegenomen (figuur 9). In 2007 bedroeg deze nog 42,7% van het BBP. In 2013 was de staatsschuld opgelopen tot 68,6% van het BBP. Door het kleiner worden van de begrotingstekorten, loopt de staatsschuld dit en volgend jaar minder snel op dan in de afgelopen jaren.

Figuur 9: Oplopende staatsschuld na de crisis
Figuur 9: Oplopende staatsschuld na de crisisBron: CBS, CPB, Rabobank

Houdbaarheid overheidsfinanciën

Het beschreven beleid van de afgelopen jaren is zowel voor de korte als voor de langere termijn gericht op verbetering van de overheidsfinanciën. Voor de lange termijn zullen vooral de maatregelen betreffende de verhoging van de AOW-leeftijd en de hervormingen in de collectieve zorg bijdragen aan de verbetering van de overheidsfinanciën. Maar ook veel bezuinigingen en lastenverzwaringen van de afgelopen jaren hebben geleid tot een structurele verbetering van het begrotingssaldo. Uit een analyse naar de houdbaarheid van de overheidsfinanciën op lange termijn van het Centraal Planbureau volgt dat het houdbaarheidssaldo van een tekort van 4,5%-BBP in 2010 is verbeterd naar een overschot van 0,4% van het BBP (CPB, 2014). Hoewel dergelijke berekeningen met veel onzekerheden zijn omgeven, geeft dit aan dat de overheidsbegroting door de forse budgettaire ingrepen en structurele hervormingen momenteel een stuk beter voorbereid is op de komende vergrijzing dan een paar jaar geleden het geval was.

Overzichtspagina studies Prinsjesdag 2014.

Delen:
Auteur(s)

naar boven