RaboResearch - Economisch Onderzoek

Asset Quality Review: is de ECB geslaagd?

Themabericht

Delen:

Als onderdeel van de totstandkoming van het Single Supervisory Mechanism (SSM) heeft de ECB een Asset Quality Review (AQR) uitgevoerd bij 130 grote banken. In deze publicatie kijken wij naar de bredere impact van de AQR op het gebied van balansopschoning, kapitaalversterking en eventuele resolutie. Wij zien de AQR immers niet alleen als een test voor banken, maar ook als een test voor de geloofwaardigheid van de Europese bankenunie als geheel en de ECB in het bijzonder. De ECB zag als belangrijkste doelen van deze exercitie het vergroten van de transparantie en het vertrouwen en het stimuleren van het opschonen van Europese bankbalansen. Wij zijn van mening dat de ECB deels is geslaagd in het bereiken van haar doelen. Haar speelruimte was echter vooraf al begrensd omdat de effectiviteit en geloofwaardigheid van een stresstest worden beperkt door de politieke oplossingen voor alle denkbare uitkomsten.

Europese bankenunie

Sinds november 2014 is de Europese Centrale Bank (ECB) via het Single Supervisory Mechanism (SSM) verantwoordelijk voor het Europese bankentoezicht. Het SSM is de eerste van drie pijlers van een complete Europese bankenunie. De andere twee pijlers zijn een uniform resolutiemechanisme (inclusief een gezamenlijk resolutiefonds) en een uniform depositogarantiestelsel (DGS). Deze drie pijlers vormen noodzakelijke stappen om de nadelen van nationaal toezicht en nationale resolutie te voorkomen en daarmee de stabiliteit van de monetaire unie te vergroten[1]. Box 1 gaat dieper in op de drie pijlers.

Box 1: Pijlers bankenunie

Via het Single Supervisory Mechanism (SSM) is de ECB verantwoordelijk voor het toezicht op alle zesduizend banken in de eurozone en op de banken in de overige landen van de Europese Unie die vrijwillig participeren in het SSM. De ECB zal zelf toezicht houden op banken die 1) activa hebben van meer dan € 30 miljard of 2) activa hebben die groter zijn dan 20% van het BBP van het eigen land of 3) financiële steun hebben gekregen of aangevraagd van Europese reddingsfondsen. De overige instellingen blijven onder nationaal toezicht, al geldt dit op basis van richtlijnen van de ECB en kan zij op elk moment besluiten dit toezicht over te nemen. Daarnaast heeft het Europees Parlement in april 2014 de verordening aangenomen voor de totstandkoming van het Single Resolution Mechanism (SRM), dat samen met de nationale resolutie-autoriteiten verantwoordelijk wordt voor de resolutie van alle zesduizend banken in de eurozone. Resolutie is de afwikkeling van banken die in de problemen zijn of dat waarschijnlijk geraken. Het SRM treedt in principe in werking vanaf januari 2015, maar diverse belangrijke onderdelen zoals de toepassing van bail-in onder de Bank Recovery and Resolution Directive (BRRD) treden pas vanaf januari 2016 in werking. Bail-in is het afschrijven of omzetten in eigen vermogen van ongedekte crediteuren, zoals obligatiehouders, wanneer een bank afstevent op een faillissement. Box 2 beschrijft de resolutiestappen in de overbruggingsperiode tot januari 2016. Ook het Single Resolution Fund (SRF) treedt vanaf januari 2016 in werking. Het SRF voorziet in de geleidelijke opbouw van een door banken te vullen resolutiefonds ter waarde van 1% van de gedekte deposito’s van banken in de eurozone (in 2011 bedroeg dit € 55 miljard). Het Europees Parlement heeft in april 2014 ook een EU-richtlijn aangenomen over depositogarantiestelsels (DGS). Het betreft hier echter een richtlijn tot harmonisatie van nationale stelsels; de totstandkoming van een Europees DGS is nog toekomstmuziek.

Voetnoot

[1] Zie voor meer achtergrond over de vormgeving en de impact van de Europese bankenunie de volgende publicaties: Rabobank Special: Bankenunie, implicaties voor de Europese bankensector en Rabobank Special: institutionele herinrichting eurozone.

Asset Quality Review

Als onderdeel van de totstandkoming van het SSM heeft de ECB, in samenwerking met de European Banking Authority (EBA), een comprehensive assessment uitgevoerd bij 130 kredietinstellingen die samen goed zijn voor ongeveer 82% van alle bancaire activa in de eurozone. Deze comprehensive assessment bestond uit drie onderdelen: 1) een algehele risicobeoordeling, 2) een asset quality review (AQR) en 3) een stresstest, met een base scenario en een adverse scenario. In deze publicatie spreken wij simpelweg van AQR om de hele comprehensive assessment te beschrijven. De ECB zag als belangrijkste doelen van deze exercitie het vergroten van de transparantie, het stimuleren van het opschonen van bankbalansen en het herstel van vertrouwen. Wij benadrukken echter dat de AQR ook een politieke voorwaarde was voor het optuigen van het Single Resolution Fund (SRF). De AQR kan worden gezien als een toelatingstest om er zeker van te zijn dat het SRF alleen kan worden gebruikt voor banken die gezond zijn op het moment van toetreding tot het SSM.

Sinds de publicatie van de resultaten door de ECB is veel aandacht uitgegaan naar de resultaten van individuele banken (zie ook Rabobank, 2014a). Voor de meeste banken is de marktimpact van de AQR zeer bescheiden, afgemeten aan de reactie via aandelen- en obligatiekoersen. In deze publicatie kijken wij naar de bredere economische en financiële impact van de AQR. Hierbij geldt als rode draad: de effectiviteit en geloofwaardigheid van een stresstest wordt beperkt door de politieke oplossingen voor alle denkbare uitkomsten. Europese politieke leiders hebben eind 2013 weliswaar een akkoord bereikt over de trapsgewijze oplossing voor kapitaaltekorten in de overbruggingsperiode tot eind 2015 (box 2), maar dit raamwerk riep voorafgaand aan de AQR en nog steeds de nodige vragen op (Verduijn, 2014). Ten eerste hebben alle drie de stappen in de trapsgewijze oplossing beperkingen qua verschaffing van financiële middelen. Immers, zowel de inzet van publieke middelen –vanwege zorgen om zwakke overheidsfinanciën- als de toepassing van bail-in –vanwege zorgen om financiële stabiliteit- kennen hun grenzen. Ten tweede bestaat er onzekerheid over de toepassing van bail-in. Zo is de bail-in-conditie uit de EU-staatssteunregels een minimumvoorwaarde, wat impliceert dat nationale overheden de ruimte hebben om bail-in breder toe te passen dan alleen op achtergestelde schuld. Naar ons inzicht beperkten bovenstaande onzekerheden de speelruimte van de ECB omdat zij moest balanceren tussen geloofwaardigheid en politieke haalbaarheid. Dit impliceert dat de effectiviteit en geloofwaardigheid van de AQR op voorhand al begrensd waren.

Box 2: Oplossing kapitaaltekorten AQR

Voor banken met een kapitaaltekort vanuit de AQR geldt onderstaande trapsgewijze oplossing in de overbruggingsperiode tot begin 2016. Vanaf 1 januari 2016 treden de hiervoor relevante onderdelen van de BRRD en SRM in werking, zoals beschreven in box 1.

i. Banken met een kapitaaltekort moeten risicodragend kapitaal ophalen in de markt en eventuele winsten inhouden. De ECB stelt dat banken in principe common equity tier-1 moeten aantrekken. Alleen als het kapitaaltekort voortkomt uit het adverse scenario van de stresstest mag er onder voorwaarden additional tier-1 worden aangetrokken. Vanaf de publicatie van de AQR-resultaten moeten de gesignaleerde kapitaaltekorten binnen zes tot negen maanden worden aangevuld.

ii. Als dit onvoldoende is, zullen nationale publieke middelen worden gebruikt. Men spreekt dan ook wel van resolutiefase in plaats van herstelfase. Voor het gebruik van publieke middelen gelden de voorwaarden van de nieuwe EU-staatssteunregels, die een gelijk Europees bancair speelveld beogen. Deze regels stellen dat “voordat er kapitaalinjecties mogen plaats vinden, al het eigen vermogen en de achtergestelde schuld moeten zijn uitgeput, mits de financiële stabiliteit niet in het geding is en dit niet leidt tot disproportionele uitkomsten (in geval van zeer kleine kapitaalinjecties)”.

iii. Als dit onvoldoende is, zullen de Europese reddingsfondsen beschikbaar zijn. Het logische instrument hiervoor is het Europees Stabiliteits Mechanisme (ESM). Hiervoor geldt een bail-in voorwaarde van 8% van alle passiva van de bank.  

Balansopschoning

Wij zien de grondige inventarisatie van de Europese bankbalansen als de belangrijkste verdienste van de AQR. Het belang is groot want het slecht functionerende bancaire transmissiekanaal is in onze ogen een voorname oorzaak van het trage economische herstel in de eurozone. Uit de zwakke beleidsreactie van Japan na zijn financiële crisis in de jaren negentig kunnen Europese beleidsmakers een belangrijke les leren: het uitstellen van voorzieningen op slechte leningen is funest voor een goed functionerende banksector. In Japan werden zwakke bedrijven te lang gefinancierd (forbearance) waardoor krediet schaars was voor bedrijven met groeiperspectief (Fukao, 2002; Prins & Stegeman, 2014).

De totale AQR-exercitie resulteerde in een aanpassing van € 47,5 miljard in de boekwaarde van de activa van de deelnemende banken per 31 december 2013. De grootste aanpassingen (in miljarden euro’s) vonden plaats in Italië, Griekenland en Duitsland. Daarnaast werd het volume aan NPE (non-performing exposure, ofwel slechte leningen) bij de betrokken instellingen verhoogd met € 135,9 miljard, als gevolg van geharmoniseerde NPE-definities. Het is inherent lastig om te beoordelen of de Europese bankbalansen door deze aanpassing nu daadwerkelijk ‘schoon’ zijn. Bovenstaande bedragen zijn immers bescheiden als wij ze relateren aan de totale bancaire activa van de doorgelichte banken (€ 22.000 miljard). Desalniettemin zijn wij van mening dat de ECB credits verdient voor deze grondige balansinventarisatie. Ten eerste zijn de transparantie en het vertrouwen versterkt doordat de ECB bij enkele banken een zeer stevige aanpassing in de boekwaarde heeft afgedwongen. Zo zag een Estse bank haar common equity tier-1 ratio door enkel deze aanpassing met maar liefst 5,8%-punt dalen. Ten tweede kan de totale aanpassing van € 47,5 miljard niet op zichzelf worden gezien. Ook in de anticipatiefase (voor eind 2013) hebben banken immers grootschalig voorzieningen getroffen en mogelijk ook activa geherclassificeerd (Rabobank, 2014b). Ten derde heeft de ECB een belangrijke basis gelegd voor toekomstige balansdoorlichting door alle 130 banken aan bijna volledig geharmoniseerde EBA-definities te onderwerpen met betrekking tot NPE en fair value van activa. Per saldo zien wij dit onderdeel van de AQR als geslaagd.

Kapitaalversterking

Voor een herstel van het vertrouwen in het bancaire systeem is het niet alleen belangrijk dat balansen worden opgeschoond, maar ook dat banken weerbaarder worden door het verhogen van de kapitaalbuffers. In de gehele AQR is een kapitaaltekort vastgesteld van € 24,6 miljard bij 25 deelnemende banken. Hiervan hebben twaalf banken hun kapitaalpositie gedurende 2014 al voldoende versterkt. Maar zelfs van de dertien gezakte banken (kapitaaltekort van € 9,5 miljard) hadden diverse instellingen al herstructureringsplannen in werking, zodat het daadwerkelijk bedrag dat moet worden opgehaald lager ligt (Rabobank, 2014a). Afgezet tegen de totale kapitaalbuffer van de 130 doorgelichte banken per eind 2013 van € 995 miljard common equity tier-1 is de afgedwongen kapitaalversterking beperkt te noemen. Case studies van de financiële crises in Japan, Zweden en de VS onderstrepen het belang van adequate kapitaalversterking en suggereren dat beleidsmakers hierin een actieve, sturende rol moeten spelen (CPB, 2014). Banken kunnen namelijk ook hun kapitaalratio’s verbeteren door verkorting van de balans maar dit gaat ten koste van de kredietverlening. Balansversterking door het aantrekken van extra risicodragend kapitaal heeft dan ook de voorkeur om de neerwaartse druk op de kredietverlening en daarmee op de economische groei te beperken. Deze kans is vanuit de AQR dus maar ten dele benut. Naar ons inzicht is dit een gevolg van het hierboven beschreven onvolledige politieke raamwerk, die de speelruimte van de ECB heeft beperkt.

Tegelijkertijd stellen wij vast dat de effectiviteit van de AQR niet alleen kan worden afgelezen aan de ex-post kapitaalversterking omdat banken in aanloop naar de AQR al extra kapitaal hadden aangetrokken. In de periode 2008-2013 hebben de dertig grootste Europese banken voor € 198 miljard kapitaal opgehaald. Van januari tot september 2014 hebben 54 Europese banken dit tempo zelfs verder opgevoerd met een uitgifte van ruim € 57 miljard aan kapitaal (common equity tier-1 en additional tier-1). Voor een volledig beeld van de effectiviteit van de AQR moet deze anticipatiefase uiteraard worden meegenomen. Daarnaast vermoeden wij dat er diverse banken zijn die weliswaar net zijn geslaagd voor de AQR, maar wel de neiging hebben om de komende maanden hun kapitaalpositie verder te versterken omdat deze als fragiel is aangetoond.

Tot slot benadrukken wij dat de aanvulling van kapitaaltekorten vanwege de AQR in de context moet worden gezien van de noodzakelijke kapitaalversterking conform Basel 3 richtlijnen. Ook voor banken die de AQR hebben doorstaan, blijft er een grote uitdaging om hun buffers de komende jaren verder te versterken, zeker tegen een achtergrond van waarschijnlijk lage economische groei en dus lage winstgevendheid.

Resolutie

Banken waar een kapitaaltekort is geconstateerd, hebben twee weken de tijd om bij de ECB een plan in te dienen voor kapitaalversterking. Conform de trapsgewijze oplossing in box 2 zullen banken dit in eerste instantie proberen te bereiken door risicodragend kapitaal op te halen in de markt en winst in te houden; hiervoor krijgen zij zes tot negen maanden. Alleen als dit niet lukt, zal er vanuit nationale publieke middelen kapitaalsteun worden geboden (resolutiefase), waarbij in principe bail-in zal plaatsvinden van aandeelhouders en op zijn minst de achtergestelde obligatiehouders. Gezien de beperkte omvang van de kapitaaltekorten lijkt het op dit moment onwaarschijnlijk dat er naar aanleiding van deze AQR een beroep zal worden gedaan op het ESM.

Het is tot op heden onbekend in welke mate de kapitaaltekorten van de gezakte banken via de markt kunnen worden ingevuld. De marktreactie op de AQR is in zijn algemeenheid weliswaar mild, maar diverse gezakte banken hebben wel te maken met een daling van aandelen- en obligatieprijzen. Maar belangrijker is dat het vooralsnog onduidelijk is hoe een eventueel resolutieproces er in de praktijk zou uitzien. De voorbeelden van de Cypriotische bankredding, de nationalisatie van SNS en de splitsing van Banco Espirito Santo (BES) laten zien dat er veel nationale speelruimte zit in het resolutiebeleid. Dit geldt in de overbruggingsfase tot de invoering van de relevante resolutie-onderdelen van het SRM en de BRRD per januari 2016. Zoals eerder beschreven, leidt deze nationale speelruimte tot onzekerheid over zowel de nationale bereidheid tot kapitaalsteun en de bail-in voorwaarden die hieraan zijn gekoppeld. Deze onzekerheid is ongewenst omdat zij kan leiden tot marktonrust en tot hogere financieringskosten voor banken.

Tot slot stellen wij dat helder en doortastend resolutiebeleid niet alleen cruciaal is voor het vertrouwen van investeerders en banken zelf, maar ook voor het vertrouwen in de Europese bankenunie als geheel. Zoals eerder betoogd, wordt de speelruimte van de ECB beperkt door de politieke oplossingen in geval van kapitaaltekorten. Dit was niet alleen van belang voor de geloofwaardigheid van de AQR, maar kan ook de komende jaren -en zeker in de overbruggingsfase tot 2016- invloed hebben op de reputatie van de ECB als nieuwe toezichthouder.

Conclusies

Als onderdeel van de totstandkoming van het Single Supervisory Mechanism (SSM) heeft de ECB een Asset Quality Review (AQR) uitgevoerd bij 130 grote kredietinstellingen. De ECB zag als belangrijkste doelen van deze exercitie het vergroten van de transparantie, het stimuleren van het opschonen van bankbalansen en het herstel van vertrouwen in het Europese bankwezen. Wij zijn van mening dat de ECB er deels in is geslaagd deze doelen te bereiken. Het onderdeel balansdoorlichting zien wij als haar belangrijkste verdienste. De verlaging van de boekwaarde en de verhoging van de non-performing exposure van banken zijn weliswaar bescheiden in verhouding tot de totale bancaire activa van de doorgelichte banken, maar deze bedragen kunnen niet op zichzelf worden gezien. Ook in de anticipatiefase (voor eind 2013) hebben veel banken immers al grootschalig voorzieningen getroffen en de ECB heeft een belangrijke basis gelegd voor toekomstige balansdoorlichting door alle 130 banken aan bijna volledig geharmoniseerde EBA-definities te onderwerpen. Ook met betrekking tot kapitaalversterking moet de anticipatiefase worden meegenomen in de beoordeling van de AQR omdat banken vooraf al extra kapitaal hadden aangetrokken. Desondanks is de afgedwongen kapitaalversterking beperkt te noemen. Case studies van de financiële crises in Japan, Zweden en de VS onderstrepen het belang van adequate kapitaalversterking en suggereren dat beleidsmakers hierin een actieve, sturende rol moeten spelen. Banken kunnen namelijk ook hun kapitaalratio’s verbeteren door verkorting van de balans maar dat gaat ten koste van de kredietverlening en het economische herstel. Deze kans is vanuit de AQR dus maar ten dele benut.

De bovenstaande reserveringen omtrent de AQR waren in onze optiek onvermijdelijk omdat de effectiviteit en geloofwaardigheid van een stresstest worden beperkt door de politieke oplossingen voor alle denkbare uitkomsten. De ECB moest balanceren tussen geloofwaardigheid en politieke haalbaarheid, maar heeft zich binnen deze politieke grenzen laten zien als een strenge toezichthouder.

De vraagtekens over de publieke invulling van kapitaaltekorten en de toepassing van bail-in leven echter nog steeds. Deze onzekerheid is ongewenst omdat zij kan leiden tot marktonrust en tot hogere financieringskosten voor banken. Daarnaast stellen wij dat helder en doortastend resolutiebeleid niet alleen cruciaal is voor het vertrouwen van investeerders en banken zelf, maar ook een voorwaarde is voor een sterke reputatie van de ECB als nieuwe toezichthouder. Per saldo zien wij de AQR als een belangrijke stap voorwaarts, maar ook als bewijs dat Europese beleidsmakers nog diverse uitdagingen hebben op weg naar een daadkrachtige Europese bankenunie.

Literatuur

CPB (2014), Bank recapitalization, CPB background document, juli.

Fukao, M. (2002), Financial sector profitability and double-gearing, NBER working paper 9368, december.

Prins, A.C. & Stegeman, H.W. (2014), Japanscenario voor de eurozone?, Rabobank Special, augustus.

Rabobank (2014)a, AQR and stress test results: what doesn’t kill you makes you stronger, Rabobank Credit Research, oktober.

Rabobank (2014)b, Countdown to the test results, Rabobank Credit Research, oktober.

Verduijn, M.P. (2014), Vraagtekens bij impact Asset Quality Review, Rabobank Themabericht, mei.

Delen:
Auteur(s)
Michiel Verduijn
Rabobank KEO
030 21 62666

naar boven