RaboResearch - Economisch Onderzoek

Vraagtekens bij impact van Asset Quality Review

Themabericht

Delen:

Als onderdeel van de oprichting van een Europese bankenunie voert de ECB momenteel een Asset Quality Review (AQR) uit. De bedoeling is namelijk dat alleen gezonde banken toetreden tot het Europese bankentoezicht. Een geloofwaardige AQR kan bijdragen aan de transparantie en opschoning van de bankensector, maar er bestaat nog veel onduidelijkheid over de oplossing in geval van kapitaaltekorten. Dit kan via onzekerheid onder investeerders niet alleen leiden tot hogere financieringskosten, maar ook tot reputatieschade voor de ECB en de bankenunie als geheel. 

Europese bankenunie

In 2012 heeft zowel de Europese Commissie als de voorzitter van de Europese Raad Van Rompuy plannen aangekondigd voor een Europese bankenunie. Het plan van Van Rompuy onderscheidt drie pijlers voor een complete bankenunie: uniform toezicht, een uniform resolutie­mechanisme (inclusief een gezamenlijk resolutiefonds) en een uniform depositogarantiestelsel (DGS). Dit zijn noodzakelijke stappen om de nadelen van nationaal toezicht en nationale resolutie te voorkomen en daarmee de stabiliteit van de muntunie te vergroten.[1] Box 1 schetst een overzicht van de beleidsstappen die sindsdien zijn gezet.

Box 1: Pijlers bankenunie

In september 2013 heeft het Europees Parlement de verordening aangenomen voor de totstandkoming van het Single Supervisory Mechanism (SSM). Hierdoor wordt de Europese Centrale Bank (ECB) per november 2014 verantwoordelijk voor het toezicht op alle zesduizend banken in de eurozone en op de banken in de overige landen van de Europese Unie die vrijwillig participeren in het SSM. De ECB zal zelf toezicht houden op banken die 1) activa hebben van meer dan € 30 miljard of 2) activa hebben die groter zijn dan 20% van het BBP van het eigen land of 3) financiële steun hebben gekregen of aangevraagd van Europese reddingsfondsen. De overige instellingen blijven onder nationaal toezicht, al geldt dit op basis van richtlijnen van de ECB en kan zij op elk moment besluiten dit toezicht over te nemen. Daarnaast heeft het Europees Parlement in april 2014 de verordening aangenomen voor de totstandkoming van het Single Resolution Mechanism (SRM), dat samen met de nationale resolutie-autoriteiten verantwoordelijk wordt voor de resolutie van alle zesduizend banken in de eurozone. Het SRM treedt in principe in werking vanaf januari 2015, maar diverse belangrijke onderdelen zoals de toepassing van ‘bail-in’ onder de Bank Recovery and Resolution Directive (BRRD) treden pas vanaf januari 2016 in werking. ‘Bail-in’ is het afschrijven of omzetten in eigen vermogen van ongedekte crediteuren wanneer een bank afstevent op een faillissement. Ook het Single Resolution Fund (SRF) treedt vanaf januari 2016 in werking. Het SRF voorziet in de geleidelijke opbouw van een door banken te vullen resolutiefonds ter waarde van 1% van de gedekte deposito’s van banken in de eurozone (in 2011 bedroeg dit € 55 miljard). Het Europees Parlement heeft in april 2014 ook een EU-richtlijn aangenomen over depositogarantiestelsels (DGS). Het betreft hier echter een richtlijn tot harmonisatie van nationale stelsels; de totstandkoming van een Europees DGS is nog toekomstmuziek. 

Asset Quality Review

Als onderdeel van de totstandkoming van het SSM voert de ECB van november 2013 tot oktober 2014 een ‘comprehensive assessment’ uit voor ongeveer 130 kredietinstellingen, die samen goed zijn voor ongeveer 85% van de bancaire activa in de eurozone. Deze ‘comprehensive assessment’ bestaat uit drie onderdelen: 1) een algehele risicobeoordeling, 2) een asset quality review (AQR) en 3) een stresstest. In deze publicatie spreken wij simpelweg van AQR om de hele ‘comprehensive assessment’ te beschrijven. De ECB ziet als belangrijkste doelen van deze exercitie het vergroten van de transparantie, het stimuleren van het opschonen van bankbalansen en het herstel van vertrouwen. Wij benadrukken echter dat de AQR met name een politieke voorwaarde is voor het optuigen van het Single Resolution Fund (SRF); de AQR kan worden gezien als een toelatingstest om er zeker van te zijn dat het SRF alleen kan worden gebruikt voor banken die gezond zijn op het moment van toetreding tot het SSM. Er bestaan grote verschillen tussen de inschattingen van de mogelijke kapitaalbehoefte [2]. Naast de inschatting van de kapitaalbehoefte is het cruciaal hoe Europa om zal gaan met tekortschietende banken. Europese politieke leiders hebben in november 2013 een akkoord bereikt over de trapsgewijze oplossing voor kapitaaltekorten (box 2). Deze trapsgewijze oplossing geldt in de overgangsperiode tot eind 2015. Vanaf 1 januari 2016 treden immers de hiervoor relevante onderdelen van het SRM en SRF in werking, zoals beschreven in box 1.

Box 2: Oplossing kapitaaltekorten AQR

i. Banken moeten kapitaal ophalen in de markt en eventuele winsten inhouden. Vanaf publicatie van de AQR-resultaten moeten kapitaaltekorten binnen zes tot negen maanden worden aangevuld. 

ii. Als dit onvoldoende is, zullen nationale publieke middelen worden gebruikt. Hiervoor gelden echter de voorwaarden van de nieuwe EU-staatssteunregels, die een gelijk Europees bancair speelveld beogen. Deze regels stellen dat “voordat er kapitaalinjecties mogen plaats vinden, al het eigen vermogen en de achtergestelde schuld moeten zijn uitgeput, mits fundamentele rechten worden gerespecteerd en de financiële stabiliteit niet in het geding is”

iii. Als dit onvoldoende is, zullen de Europese reddingsfondsen beschikbaar zijn. Het logische instrument hiervoor is het Europees Stabiliteits Mechanisme (ESM). 

Mogelijke impact van de AQR

De trapsgewijze oplossing voor kapitaaltekorten (box 2) lijkt op het eerste oog duidelijk, maar wij benadrukken dat er in de overgangsperiode tot eind 2015 nog diverse onzekerheden bestaan. Hoewel het door het politieke karakter van de AQR lastig is om een exacte inschatting te maken, beschrijven wij hieronder een aantal kwesties die na de AQR kunnen spelen. 

Beschikbaarheid van kapitaalsteun

Alle drie de stappen in de trapsgewijze oplossing hebben aanzienlijke beperkingen qua verschaffing van financiële middelen bij kapitaaltekorten. Ten eerste bleek de afgelopen jaren dat het voor banken moeilijk is om kapitaal op te halen in de markt, zeker voor zwakkere banken in Zuid-Europa. In anticipatie van de AQR slagen diverse Zuid-Europese banken hier echter steeds beter in. Ten tweede bieden de overheidsfinanciën van diverse Zuid-Europese overheden weinig ruimte voor kapitaalinjecties aangezien dit hun eigen terugkeer naar of fragiele toegang tot kapitaalmarkten kan bemoeilijken. Daarnaast kan de ‘bail-in’-voorwaarde uit de EU-staatssteunregels de druk op de overheidsfinanciën maar beperkt wegnemen vanwege de nauwe reikwijdte, namelijk slechts verliesdeling tot en met achtergestelde schuld. De afweging tussen het gebruik van publieke middelen en de toepassing van ‘bail-in’ is een politieke keuze [3]. Ten derde is de beschikbare leencapaciteit onder het ESM weliswaar groot (€ 449,7 mrd) maar de Noord-Europese politieke wil om hier gebruik van te maken is beperkt [4]. Ondanks de beperkte mogelijkheid of bereidheid onder de trapsgewijze oplossing hebben de afgelopen jaren laten zien dat Europese financiële steun in geval van nood uiteindelijk wel wordt gegeven. Wij verwachten dat dit naar aanleiding van de AQR niet anders zal zijn. De beperkte politieke wil om steun te verlenen vanuit het ESM vereist echter wel dat er sprake is van substantiële druk vanuit de financiële markten.

Onzekerheid onder investeerders

Bovengenoemde beperkingen met betrekking tot de beschikbaarheid van financiële middelen kan leiden tot onzekerheid over het resolutieproces. Ten eerste is het onbekend in welke mate nationale publieke middelen worden ingezet voordat er gebruik wordt gemaakt van het ESM. Ten tweede is de ‘bail-in’-conditie uit de EU-staatssteunregels een minimumvoorwaarde, wat impliceert dat nationale overheden de ruimte hebben om ‘bail-in’ breder toe te passen dan alleen op achtergestelde schuld. Dit zou de last voor de belastingbetaler verkleinen. De minimumvoorwaarde leidt tot een situatie waarin verschillende landen een verschillende mate van ‘bail-in’ kunnen toepassen, mogelijk als een reflectie van hun overheidsfinanciën of hun politieke houding jegens de financiële sector. Onzekerheid onder investeerders over de mate van ‘bail-in’ is onwenselijk aangezien het de financieringskosten van banken kan vergroten en marktonrust in de hand kan werken. Dit hangt uiteraard af van de mate waarin ‘bail-in’ momenteel is ingeprijsd in de financieringskosten. Figuur 1 laat zien dat onzekerheid over de implicaties van het Cypriotische hulppakket, dat definitief werd op 25 maart 2013, heeft geresulteerd in een tijdelijke verhoging van de risicoperceptie van financiële instellingen. Onzekerheid over de mate van ‘bail-in’ geldt ook tijdens het mogelijke gebruik van het ESM, aangezien de voorwaarden hiervoor nog onbekend zijn. In geval van ESM-steun kan een bredere toepassing van ‘bail-in’ dan alleen op achtergestelde schuld niet worden uitgesloten. Kortom, politieke vrijheid in de toepassing van de trapsgewijze oplossing gaat ten koste van de zekerheid van investeerders en kan daarom resulteren in hogere financieringskosten voor banken. 

Figuur 1: Onrust rondom Cypriotisch hulppakket
Figuur 1. Onrust rondom Cypriotisch hulppakketBron: Bloomberg

 Geloofwaardigheid ECB/bankenunie

Bovengenoemde beperkingen van de beschikbare financiële middelen en de mogelijke onzekerheid onder investeerders vormen een risico voor de geloofwaardigheid van de AQR. Anders gesteld, de geloofwaardigheid van een stresstest wordt politiek beperkt door de mogelijke oplossingen voor alle denkbare uitkomsten. Europa kende in 2009, 2010 en 2011 al teleurstellende stresstesten van de Committee of European Banking Supervisors (CEBS) en later de European Banking Authority (EBA). De EBA heeft onlangs de methodologie en macro-economische scenario’s voor haar stress test gepubliceerd. Een softe AQR/stress test -of een situatie waarin banken snel in de problemen geraken nadat zij zijn geslaagd voor de AQR- kan leiden tot ernstige reputatieschade voor de ECB. Vanwege de statutaire onafhankelijkheid en autoriteit van de ECB verwachten wij echter dat zij beter in staat zal zijn weerstand te bieden aan politieke druk dan CEBS en EBA in afgelopen jaren. Tegelijkertijd is het onrealistisch om te verwachten dat de ECB een uitkomst zal riskeren die veel negatiever is dan de politiek kan oplossen. Reputatieschade voor de ECB ten gevolge van een softe AQR betekent bovendien een valse start voor de bankenunie als geheel. Zo kan een ongeloofwaardige AQR negatief zijn voor de bereidheid van (Noordelijke) lidstaten om in de toekomst meer bij te dragen aan het resolutiefonds. Dit zou resulteren in een minder geloofwaardige en effectieve bankenunie.

Daarnaast zijn een strenge AQR én een helder resolutieproces cruciaal voor de opschoning van de Europese bankbalansen. De nationale resolutie-aanpak sinds de start van de financiële crisis bleek onvoldoende vanwege de softe houding van nationale autoriteiten jegens hun ‘kampioenbanken’. Inadequaat beleid in het verleden wordt gezien als een belangrijke oorzaak van de aanhoudende daling van het uitstaande kredietvolume, met name in Zuid-Europa (figuur 2).

Figuur 2: Kredietverlening eurozone
Figuur 2. Kredietverlening eurozoneBron: Reuters EcoWin

Conclusies

Als onderdeel van de oprichting van een Europese bankenunie voert de ECB momenteel een Asset Quality Review uit zodat alleen gezonde banken kunnen toetreden tot het Europese bankentoezicht. Europese politieke leiders hebben overeenstemming bereikt over de trapsgewijze oplossing voor kapitaaltekorten, maar in de praktijk bestaan er diverse onzekerheden. Ten eerste is de ‘bail-in’-conditie uit het EU-staatssteunregime een minimumvoorwaarde, wat impliceert dat overheden qua verliesdeling verder kunnen gaan dan alleen achtergestelde obligatiehouders. Ten tweede is de conditionaliteit van eventuele ESM-financiering nog onbekend, maar een bredere toepassing dan op alleen achtergestelde schuld kan niet worden uitgesloten. In zijn algemeenheid twijfelen wij niet aan de beschikbaarheid van voldoende financiële middelen bij kapitaaltekorten. Maar wij benadrukken dat onduidelijkheid over de trapsgewijze oplossing kan leiden tot onzekerheid onder investeerders. Dit kan resulteren in hogere financieringskosten voor banken en kan bovendien marktonrust in de hand werken. Daarnaast vormt deze onduidelijkheid een beperking voor de geloofwaardigheid van de AQR, wat kan leiden tot reputatieschade voor de ECB en de bankenunie als geheel. 

Voetnoten

[1] Zie Rabobank Themabericht 13/20 ‘Bankenunie: implicaties voor de Europese bankensector’ voor een verdere analyse van de Europese bankenunie.
[2] Zo berekende Standard & Poor’s dat de top-50 Westerse Europese banken een kapitaaltekort hebben van € 110 mrd. PricewaterhouseCoopers schat het tekort van alle Europese banken op ongeveer € 280 mrd. 
[3] De ECB wilde de ‘bail-in’ tool onder de BRRD per 1 januari 2015 invoeren, maar dit is uiteindelijk door politieke druk (vanuit Zuid-Europa) 1 januari 2016 geworden.
[4] De huidige leencapaciteit van het ESM (€ 449,7 mrd) kan worden gebruikt voor het herkapitaliseren van banken via leningen aan de overheid (indirect). Slechts € 60 mrd van deze leencapaciteit is geoormerkt voor directe herkapitalisaties. De laatste resulteert niet in een verhoging van de bruto schuld van de overheid.

Delen:
Auteur(s)
Michiel Verduijn
Rabobank KEO
030 21 62666

naar boven