RaboResearch - Economisch Onderzoek

Van begrotingsconsolidatie naar banencreatie

Themabericht

Delen:

Gisteren verschenen landenspecifieke aanbevelingen (Country specific recommendations, CSR) van de Europese Commissie voor de Europese lidstaten als onderdeel van het Europees semester.[1] Het meest interessant daarbij was wat dit betekende voor landen in de zogenaamde excessief tekortprocedure (EDP). Het totaalbeeld laat zien dat het herstel van de overheidsfinanciën in de eurozone gestaag vordert: zes landen, waaronder Nederland mogen het Europese strafbankje verlaten waardoor het aantal landen dat nog in de EDP voor het eerst sinds 2009 fors afneemt.

Daarmee is echter maar een deel van de Europese problemen opgelost. Ten eerste moeten in een aantal landen, waaronder zeer prominent Frankrijk, nog een aanvullende maatregelen worden genomen. Ten tweede wordt de focus van het Europese beleid langzaam maar zeker verlegd: van een beleid gericht op begrotingsconsolidatie en bezuinigingen naar beleidsmatige rust en banen. Wellicht verstandig, maar gaat wel ten koste van de aandacht voor structurele hervormingen.

De Europese drieletterwoordbingo

De landen van de Europese unie hebben zich in 1997 via het stabiliteits- en groeipact (SGP) gebonden aan twee duidelijke afspraken: het begrotingstekort mag niet groter zijn dan 3% van het Bruto Binnenlands Product (BBP) en de bruto overheidsschuld mag niet groter zijn dan 60%-BBP. In 2011 werd in de ‘preventieve arm’ van het SGP –waarin de begrotingsplannen worden beoordeeld van lidstaten die voldoen aan de gestelde begrotings- en schuldnorm- een grotere nadruk gelegd op het beperken van de overheidsuitgaven in plaats van op lastenverzwaringen. In de preventieve arm beoordeelt de EC de jaarlijkse begrotingsplannen van de lidstaten en vergelijkt deze plannen met hun ‘medium-term budgetary objective’ (MTO). De MTO wordt vastgesteld in structurele termen, dus geschoond voor de conjunctuur en eenmalige inkomsten en uitgaven. Sinds 2011 bevat de MTO ook een strikte uitgavenrichtlijn: de stijging van de overheidsuitgaven mag maximaal gelijk zijn aan de potentiële BBP-groei en in sommige gevallen moet deze lager zijn. In de ‘corrigerende arm’ van het SGP, de excessieve tekortprocedure (EDP) geldt naast bovenstaande ook een schuldregel, die lidstaten met een schuld boven de 60%-BBP verplicht het deel boven de norm met 1/20e per jaar af te bouwen (de 1/20e-regel geldt als gemiddelde over drie jaar). De afgelopen jaren zijn er stappen gezet om de naleving van de regels ook in de preventieve arm strikter te maken, vooral voor landen binnen de eurozone.[2] Zo zijn de mogelijke boetes hoger geworden (maximaal 0,5%-BBP), worden voor lidstaten van het eurogebied sneller sancties opgelegd bij overtreding van de regels en kan de Raad van de Europese Unie sinds 2011 een aanbeveling of een voorstel van de EC alleen nog met een gekwalificeerde meerderheid blokkeren. Voor die tijd was een gekwalificeerde meerderheid juist nodig om een aanbeveling of voorstel aan te nemen. De landenspecifieke aanbevelingen (Country specific recommendations, CSR) vormen de basis voor het besluit of een land nog in de EDP (‘het strafbankje’) blijft of overgaat naar de preventieve arm. Als een land overgaat naar de preventieve arm, dan geldt niet alleen de 3%-tekortnorm, maar wordt op basis van de MTO ook gekeken naar de structurele saldoverbetering (die 0,5%-punt moet zijn tot een structureel niveau van -0,5%[3]).

Naast al deze maatregelen gericht op begrotingsdiscipline is er sinds december 2011 de een procedure voor macro-economische onevenwichtigheden (Macroeconomic Imbalance Procedure, MIP). De procedure is gericht op het opsporen, voorkomen en corrigeren van macro-economische onevenwichtigheden die het functioneren van de Europese Unie in gevaar zouden kunnen brengen. Met een aantal stappen signaleert de MIP trends die tot ' booms en busts' zouden kunnen leiden. Vervolgens zou het moeten helpen de juiste beleidsreacties vorm te geven om deze risico’s in te perken en te beheersen. In tegenstelling tot het SGP kent deze drieletterprocedure nauwelijks een correctieve arm[4] (Wijffelaars en Stegeman, 2014).

Een leger stafbankje

Het aantal landen dat de correctieve arm van het SGP mag verlaten is dit jaar aanzienlijk[5]: Nederland, België, Nederland, Tsjechië, Slowakije en Denemarken mogen het strafbankje verlaten. Voor deze landen geldt dat ze voldaan hebben aan de inspanningen die ze moesten leveren: het terugbrengen van het tekort tot in ieder geval onder de 3% BBP. Daarmee komt het aantal landen in de EDP aanzienlijk lager uit dan in voorgaande jaren (figuur 1). Dit, terwijl de staatsschuld in de eurozone nog verder doorstijgt om naar verwachting in 2014 te pieken en het gemiddelde tekort dit en volgend jaar gemiddeld afneemt tot naar verwachting 2,5% van het BBP.

Figuur 1: Aantal landen in EDP en gemiddeld tekort en schuld overheden eurozone
Figuur 1 Aantal landen in EDP en gemiddeld tekort en schuld overheden eurozoneBron: EC

Landen die uit de EDP komen krijgen vaak nog wel te maken met aanvullende aanbevelingen van de EC die voortvloeien uit de preventieve tak van het SGP. Zo daalt het structurele saldo in Nederland niet met 0,5%-punt in 2014 (blijft gelijk ten opzichte van van 2013), waardoor de commissie Nederland aanbeveelt om aanvullende maatregelen in 2014 te nemen.[6] Dit geldt bijvoorbeeld ook voor België. Ook geldt voor bijna alle landen dat de overheidsschuld nog (ruim) boven de 60% BBP is. Dit zou op zich ook een reden zijn voor verdere (forse) schuldreductie aangezien de overheidsschuld conform het SGP moet dalen met ten minste 1/20 deel of significant dalend moet zijn. Dit laat de EC bij nagenoeg alle landen minder zwaar wegen.

Daarbij geldt voor al deze landen nog tal van aanbevelingen voor structurele hervormingen. Doordat zij niet meer in de EDP zitten, kan de indruk ontstaan dat er minder structureel hervormd moet worden en dat ‘het werk’ gedaan is, zeker bij een bezuinigingsmoe electoraat. De Nederlandse discussie is daarvoor exemplarisch: in plaats van verdergaande tekortreductie is de beleidsfocus verlegd naar lastenverlichting. Volgens de Europese regels is daar echter geen ruimte voor.

Strafbankje symbool, problemen niet weg

De echt interessante casussen bij de aanbevelingen van de EC zijn te vinden in de landen die nog op het strafbankje zitten, zoals Frankrijk en Spanje, maar ook een land als Italië dat al uit de EDP is. Voor nagenoeg alle landen (met uitzondering van Luxemburg en Estland, zie figuur 2) geldt immers nog dat de overheidsschuld als percentage van het BBP te hoog is. Daarbij geeft de EC in de overkoepelende aanbevelingen ook aan dat de sociale gevolgen van de crisis en dan vooral de werkloosheid, groot zijn. Een deel van de aanbevelingen van landen is daar dan ook op gericht. Waar mogelijk wordt landen geadviseerd om te investeren in onderzoek, infrastructuur en menselijk kapitaal, en tevens de belastingen te verschuiven van arbeid naar andere grondslagen zoals kapitaal. Deze ‘groeivriendelijke’ strategie is deels ook een reactie op de uitkomst van de Europese verkiezingen.

Figuur 2: Schuld en tekort in de eurozone
Figuur 2: Schuld en tekort in de eurozoneBron: EC

Het meest opmerkelijke, gezien de bestaande regels, is de behandeling van Frankrijk.[7] Frankrijk brengt het EMU-tekort niet terug tot onder de 3% in 2015, zoals de aanbeveling van de commissie van vorig jaar. Ook is de structurele verbetering kleiner dan de gewenste 0,5%-punt. Het commentaar van de EC is daarbij mild: “Overall, the budgetary strategy outlined in the programme is only partly in line with the requirements of the Stability and Growth Pact.” Dit is opmerkelijk. Na het uitstel dat Frankrijk vorig jaar had gehad om aan de eisen van de EDP te voldoen bestond er nu een mogelijkheid om Frankrijk een boete te geven. De EC heeft ervoor gekozen om in het schemergebied van het woud van regelingen Frankrijk de mogelijkheid te geven alsnog op korte termijn te komen met aanvullende maatregelen voor 2015 en de jaren erna. De lijst van aanbevelingen is lang maar staan grotendeels ver af van de mogelijkheden die de regering Hollande politiek heeft, ook gezien de uitslag van de Europese verkiezingen.

Italië is het andere grote eurozone-land dat een lange lijst met aanbevelingen krijgt. Het tekort en de vooruitzichten daaromtrent (3% in 2013 en onder de 3% in de jaren erna) waren voor de EC genoeg om Italië vorig jaar uit de EDP te ontslaan. Echter, de overheidsschuld van 135%-BBP is na Griekenland de hoogste van de eurozone en de structurele zwakheden van de economie zijn groot. Dit resulteert dan ook in een lange lijst aanbevelingen.[8] Ook krijgt Italië de boodschap mee om te voldoen aan de preventieve arm van het SGP, en dat betekent een aanbeveling voor een snellere verbetering van het structurele saldo en een snellere afbouw van de overheidsschuld.

Voor Spanje en Duitsland – als laatste van de grote vier eurozonelanden – zijn de aanbevelingen totaal verschillend. Daar waar Duitsland slechts vier aanbevelingen krijgt (die vooral gaan over groeivriendelijke hervormingen, pensioenen en marktwerking), krijgt Spanje een hele lijst met aanbevelingen, waaronder extra begrotingsinspanningen om te voldoen aan de eisen van de EDP. Dit is de hardste aanbeveling, gevolgd door tal van zachtere maatregelen, vooral op het gebied van arbeidsmarkt. Voor Spanje geldt dat het huidige beleid eerder de ruimte binnen de regelgeving opzoekt dan dat de alle aanbevelingen worden opgevolgd. De komende verkiezingen hebben er al toe geleid dat de regering werd verleid lastenverlichting te geven.

Kiezen voor rust en banen

De commissie lijkt er voor te kiezen vooral de positieve ontwikkelingen te benoemen en daarmee niet altijd de mogelijkheden van de afgelopen jaren ingestelde procedures te benutten. Ten minste drie redenen zijn daarvoor te bedenken. Ten eerste is de groeiprestatie van de eurozone in vergelijking met bijvoorbeeld het VK of de VS teleurstellend. Het valt nooit met 100% zekerheid vast te stellen dat dit komt door de bezuinigingsinspanningen van de afgelopen jaren, maar het vermoeden is wel groot. Nog meer bezuinigingsinspanningen helpen dan niet om de groei, en daarmee werkgelegenheid te bevorderen.

Een tweede argument voor enige terughoudendheid is de rust op de financiële markten. De rente op staatsobligaties van bijna alle landen van de eurozone ligt nu op precrisis-niveau of zelfs al daaronder (figuur 3). Tezamen met de hernieuwde toegang tot de kapitaalmarkten voor bijvoorbeeld Ierland en Spanje maakt dat de financierbaarheid van de overheidsschuld in steeds mindere mate een argument is voor het razendsnel terugbrengen van de overheidsschuld.

Figuur 3: Ontwikkeling rente op 10-jaars staatsobligaties
Figuur 3: Ontwikkeling rente op 10-jaars staatsobligatiesBron: Reuters EcoWin

Een laatste niet onbelangrijke reden is de uitkomst van de Europese verkiezingen. Euro sceptische partijen hebben in veel landen aanzienlijk gewonnen. De demissionaire Europese Commissie heeft daardoor verminderd draagvlak om voluit door te gaan met de afgelopen jaren ingezette lijn van bezuinigingen.

Europese reflex

De aanbevelingen van de Europese Commissie als onderdeel van het Europese Semester laten een traditionele Europese reflex zien: veel woorden, minder daden. Economisch en politiek is er ook wel wat voor te zeggen om landen niet te strak vast te houden aan het bezuinigingsregime in veel landen. Er is in veel landen gezien de hoge werkloosheid weinig draagvlak voor extra bezuinigingen en de hoge werkloosheid kan ook tot langduriger economische schade leiden in de vorm van een generatie mensen die nooit meer echt aan het werk komt.

Echter, daar waar op korte termijn rust niet zo slecht hoeft te zijn, wordt nu tegelijkertijd ook minder gedaan aan de lange termijn hervormingen in veel landen. Dit is verloren tijd. Immers, de rust op de financiële markten biedt nu bij uitstek een kans om de economieën te versterken en de houdbaarheid van de overheidsschulden te verbeteren. Helaas zijn daar de Europese regels minder op gericht.

Voetnoten

[1] Zie hier.

[2] Voor de exacte details met betrekking tot de regels en de verschillen tussen landen binnen de Europese Unie, Eurozone en landen die begrotingspact wel en niet hebben geratificeerd, zie hier.

[3] Waarbij een significant lager schuldniveau dan 60% een uitzondering hierop kan zijn.

[4] Wijffelaars, M. en H. Stegeman (2014), Europese Commissie kijkt toe terwijl Europa uit balans blijft, Mejudice, 17 maart 2014.

[5] Zie hier.

[6] Zie hier.

[7] Zie hier.

[8] Zie hier.

Delen:
Auteur(s)
Hans Stegeman
RaboResearch Nederland Rabobank KEO
030 21 62666

naar boven