RaboResearch - Economisch Onderzoek

Het sociale gat van de eurozone

Special

Delen:

De werkloosheid in veel Westerse landen is op dit moment in historisch perspectief zeer hoog, zeker in de eurozone. Hoge en langdurige werkloosheid brengt het risico met zich mee van een permanent verlies aan productiecapaciteit, evenals negatieve psychologische en sociale bijwerkingen. In welke mate werd en wordt een beleid gevoerd dat ook deze sociale dimensie van de financiële crisis meeneemt? Dit lijkt vooral in de eurozone nauwelijks het geval te zijn, doordat beleid vooral gericht is op financiële stabiliteit en begrotingsconsolidatie.

Het vullen van het sociale gat in de Europese regels is echter wel van groot belang, want werk voor alle burgers is zowel in economisch als in sociaal opzicht erg belangrijk.

Een crisis is pas een crisis als de werkloosheid stijgt

De werkloosheid is sinds begin 2007 in de hele Westerse wereld aanzienlijk toegenomen. Gemiddeld steeg de werkloosheid in de OESO-landen van 5,8% in het begin van 2007 naar 7,8% eind 2013 (figuur 1). In de eurozone bedroeg de gemiddelde werkloosheid eind 2013 maar liefst 12%, waarbij de verschillen tussen landen groot zijn. In Oostenrijk bedraagt de werkloosheid slechts 5% (Duitsland 5,1%), in Griekenland 27,4% en Spanje 26,6%. Sinds de institutionele inrichting van de eurozone begin jaren negentig vaste vorm heeft gekregen, is de gemiddelde werkloosheid in de eurozone niet zo hoog geweest. Ook in het Verenigd Koninkrijk (VK) en de Verenigde Staten (VS) is de werkloosheid de afgelopen jaren toegenomen. Maar waar de werkloosheid in de VS en het VK inmiddels al geruime tijd aan het dalen is, stijgt zij nog in veel Europese landen. De verwachting is dat de gemiddelde werkloosheid in de eurozone dit jaar net onder de 12% blijft hangen en in de jaren erna slechts heel traag afneemt.

Maar meer verontrustend voor de middellange tot lange termijn is misschien nog wel dat in de hele Westerse wereld ook het aandeel langdurig werklozen (langer dan een jaar werkloos) in de beroepsbevolking fors is toegenomen (figuur 2). Recent onderzoek (Arpaia en Turrini, 2013) toont aan dat langdurige werkloosheid de belangrijkste bijdrage vormt aan de verslechterde aansluiting tussen vraag en aanbod op de Europese arbeidsmarkt. Dit probleem is vanzelfsprekend groter bij een hogere werkloosheid en matige economische vooruitzichten.

Figuur 1: Ontwikkeling werkloosheid 2007k1-2013k4
Figuur 1: Ontwikkeling werkloosheid 2007k1-2013k4Bron: OESO
Figuur 2: Toenemende langdurige werkloosheid
Figuur 2: Toenemende langdurige werkloosheidBron: OESO, Rabobank

In de eurozone is de langdurige werkloosheid gestegen van 3,4% naar 5,7%. Duitsland vormt hierop een uitzondering met een daling van de langdurige werkloosheid. De stijgingen in langdurige werkloosheid zijn vooral zorgwekkend in de Zuid-Europese landen, waarbij Griekenland de kroon spant met bijna een vijfde van de beroepsbevolking (17,9%) die al meer dan een jaar aan de kant staat. En hoewel het totale werkloosheidspercentage in de VS reeds behoorlijk is gedaald, is de langdurige werkloosheid aldaar met 2% van de beroepsbevolking voor Amerikaanse begrippen ook nog altijd hoog. Dit laat zien dat de Grote Recessie in de hele Westerse wereld grote en langdurige gevolgen heeft (Krueger et al.2014).

Een bredere indicator voor inactiviteit is de ratio tussen werkgelegenheid en de bevolking. Ook deze laat zien dat de arbeidsmarkt in de laatste jaren is verslechterd. Het deel van de bevolking dat werkt, is sinds 2007 in bijna alle landen afgenomen (figuur 3). Duitsland geldt wederom als uitzondering.[1]

De reden voor de stijging van de werkloosheid was -niet zo verrassend- het inzakken van de economische activiteit door de crisis. Het verband tussen economische groei en werkloosheidsontwikkeling is grofmazig te zien in figuur 4. Dit bekende empirische verband, ook wel de Wet van Okun genoemd, geeft ook voor deze periode in eurozonelanden plus VS en VK een relatie waarbij 2,5%-punt BBP-krimp gemiddeld leidt tot 1%-punt hogere werkloosheid. Dit is niet meer dan een illustratie, want ten eerste is duidelijk dat de werkloosheid in sommige landen (boven de diagonale lijn) sneller oploopt, terwijl onder die lijn juist het omgekeerde geldt. Institutionele effecten spelen daarbij een rol, evenals verschillen in demografische ontwikkelingen.

Figuur 3: Minder werkenden in de bevolking in bijna alle landen
Figuur 3: Minder werkenden in de bevolking in bijna alle landenBron: OESO
Figuur 4: Verband tussen BBP-groei en werkloosheidsontwikkeling
Figuur 4: Verband tussen BBP-groei en werkloosheidsontwikkelingBron: EC, AMECO-database

Het vervelende van werkloosheid

Een hoge werkloosheid heeft langs ten minste twee kanalen belangrijke langdurige effecten op de samenleving. Ten eerste kan door een hoge en daarmee vaak samenhangende langdurige werkloosheid een permanent verlies aan toekomstige economische groei ontstaan. Ten tweede heeft werkloosheid ook grote psychologische en sociale effecten.

Langdurige werkloosheid kan ertoe leiden dat een deel van de beroepsbevolking zijn voor de arbeidsmarkt relevante vaardigheden en kennis zodanig verliest, dat ze uiteindelijk geen waardevolle bijdrage meer kunnen leveren aan deze arbeidsmarkt. Zeker bij werkloosheid op grote schaal kan er een heel segment in de samenleving ontstaan zonder binding met de arbeidsmarkt. Dit verschijnsel wordt ook wel ‘hysterese’ genoemd. Hysterese-effecten zijn de (semi-)permanente effecten op de potentiële productiecapaciteit als gevolg van een op zichzelf tijdelijke onderbenutting van die capaciteit. De schattingen van hysterese-effecten zijn inherent onzeker omdat het erg lastig is vast te stellen welk deel van de onderbenutting tot structurele, dan wel langdurige schade aan de economie leidt (DeLong en Summers, 2012). Ouder onderzoek (Blanchard en Summers, 1986) laat zien dat een langdurige recessie, zoals in de jaren tachtig in Europa, vaak tot langdurige effecten leidt op de potentiële productie. Guichard en Rusticelli (2010) vinden dat 1%-punt verhoging van de langdurige werkloosheid leidt tot 1/3 tot 2/3%-punt verhoging van de structurele werkloosheid, afhankelijk van de structuur van de arbeidsmarkt in het betreffende land. Gedurende de crisis zijn vooral sectoren als de bouw, de detailhandel en de financiële sector hard geraakt. De mensen die in deze sectoren hun baan hebben verloren, hebben het meeste risico om langdurig werkloos te blijven. Ook kunnen werklozen ontmoedigd raken om zich nog beschikbaar te stellen op de arbeidsmarkt.

Daarnaast heeft langdurige werkloosheid nadelige effecten op het welbevinden van de mensen die het betreft. Uit veel onderzoek blijkt dat het gebrek aan sociale interactie door het ontbreken van een werkkring, verlies van zelfrespect, apathie en isolering wellicht nog grotere negatieve effecten zijn van werkloosheid dan de achteruitgang in koopkracht (Helliwel et al., 2013; O’Donell et al., 2014). Hoe langer de periode van werkloosheid duurt, hoe groter de kans op sociale deprivatie en het ontstaan van een verloren generatie. Langdurige werkloosheid heeft ook direct nadelige sociale effecten op de samenleving. Hierbij valt te denken aan grotere ongelijkheid, politieke radicalisering en criminaliteit. Het hebben van betaald werk is dus belangrijk voor de samenleving en voor de kwaliteit van leven van de (arbeids-)bevolking. Als de werkloosheid hoog is, zijn bovendien niet alleen werklozen, maar ook niet-werklozen minder tevreden dan in perioden waarin de werkloosheid laag is (SCP, 2009).

Voor niet-werklozen leidt de hoge werkloosheid mogelijk tot economische onzekerheid. Onder hen kan de angst toenemen om hun baan kwijt te raken. Di Tella et al. (2003) laten zien dat een daling van de werkloosheid met 1% hetzelfde effect heeft op het welzijn van mensen als een stijging van het Bruto Binnenlands Product (BBP) met 2,2%.

Deze twee argumenten rechtvaardigen overheidsingrijpen om iets te doen aan werkloosheid. De beleidsfocus lag de afgelopen jaren echter niet op het verlagen van de werkloosheid, zeker niet in Europa. Dat heeft alles te maken met de institutionele context.

Gat in de Europese regels

Zowel qua monetair als qua budgettair beleid zijn er grote verschillen in de institutionele context tussen de eurozone, de VS en het VK. Waar het mandaat van de ECB zich nadrukkelijk beperkt tot prijsstabiliteit en stabiliteit van de financiële sector, dienen de centrale banken van de VS en het VK, de Federal Reserve (Fed) en de Bank of England (BoE), ook te zorgen voor groei en werkgelegenheid. Dit was tot voor de financiële crisis niet zo expliciet, maar de aankondigingen vorig jaar van de Fed en de BoE dat ze wilden mikken op een bepaald werkloosheidspercentage voordat ze de beleidsrentes gaan verhogen, hebben hun duale mandaat concreet gemaakt. In deze twee landen kan de overheid -in tegenstelling tot die in de eurozonelidstaten- daarnaast met begrotingsbeleid proberen de werkloosheid verder omlaag te brengen. Immers, de VS en het VK zijn niet gebonden aan strikte begrotingsregels zoals de eurolanden. De verschillen in mandaat tussen deze centrale banken en in de begrotingsvrijheid van deze overheden blijken ook uit de toename van bankbalansen en de overheidsschuld gedurende de crisis (figuur 5).

Figuur 5: Verschillen in beleid en werkloosheid
Figuur 5: Verschillen in beleid en werkloosheidBron: IMF, OECD, BIS

In de VS en het VK zijn deze aanzienlijk meer toegenomen dan in de eurozone. Daarbij is ook de werkloosheid in die landen minder toegenomen dan in de eurozone (omvang van de bollen). Grote vraag is echter of er een causaal verband is.

De grote nadruk op het naleven van de Europese begrotingsregels in verhouding tot het voorkomen of verhelpen van macro-economische onevenwichtigheden als werkloosheid is eigenlijk vreemd (zie ook Wijffelaars en Stegeman, 2014). Zowel in het Verdrag van Lissabon (Titel IX) als in de Nederlandse grondwet (artikel 19) staat het bevorderen van werkgelegenheid als expliciete doelstelling. Het verdrag benoemt daarbij ook de gemeenschappelijkheid van de aanpak, zij het behoorlijk wollig. In de praktijk wordt in de rangorde der regels vooral belang gehecht aan het feitelijke begrotingssaldo en zijn de facto alle andere afspraken daaraan ondergeschikt. De enige ‘regel’ die in de Europese constellatie expliciet gaat over werkloosheid zit vervat in de Macro-economische onevenwichtigheidsprocedure (MIP). De werkloosheid -gemeten als driejaarsgemiddelde- mag niet hoger zijn dan 10%. Zo’n uniform percentage gaat voorbij aan de structurele verschillen in werkloosheid in de eurozone: in Spanje is 10% werkloosheid historisch gezien aan de lage kant: voor Nederland geldt het omgekeerde. Als gekeken wordt naar een historisch gemiddelde als grens (figuur 6) dan wordt duidelijk dat de werkloosheid in bijvoorbeeld Nederland, Luxemburg en Oostenrijk in historisch perspectief hoog is, terwijl dat voor bijvoorbeeld Polen wel meevalt.

Figuur 6: Driejaarsgemiddelde werkloosheid en grenswaarde volgens de MIP
Figuur 6: Driejaarsgemiddelde werkloosheid en grenswaarde volgens de MIPBron: Europese Commissie

De grens van 10% voor alle landen gaat voorbij aan die verschillen en zorgen ervoor dat er bij het afgaan van de alarmbellen geen rekening wordt gehouden met de institutionele verschillen.[2] 
Daarbij is actie bij overschrijding slechts afdwingbaar in de zin dat ‘er plannen moeten worden gemaakt. En plannen hoeven niet veel te kosten.

De crisis van de afgelopen jaren heeft de problemen in de Europese instituties blootgelegd (De Grauwe, 2013). Het resulterende restrictieve nationale begrotingsbeleid tezamen met een monetair beleid dat enkel en alleen was gericht op prijs- en financiële stabiliteit bood geen enkele ruimte meer om de werkgelegenheid te bevorderen in landen waar dat het meest nodig was. Tegen die achtergrond is meer ruimte voor sociaal beleid gericht op terugdringen van de werkloosheid geen vreemde gedachte.

Werkloosheid als resultante van vraag en aanbod

De vraag is nu of de werkloosheidsontwikkeling te sturen is door beleid. Vaak worden vooral de werkgelegenheidsontwikkeling en de werkloosheidsontwikkeling rechtstreeks met elkaar in verband gebracht en zou een beleid gericht op het creëren van banen automatisch bijdragen aan een lagere werkloosheid. Dit is te kort door de bocht. Weliswaar is de relatie tussen een verandering in de werkgelegenheid en de werkloosheid in de meeste landen sterk[3], maar demografische factoren en participatie-effecten spelen ook een grote rol. Zeker de afgelopen jaren was dit het geval. Bovendien zijn werkgelegenheid, participatie en demografie slechts beperkt door de overheid te beïnvloeden. In eerste instantie kan het aanjagen van de economische activiteit de werkgelegenheidscreatie stimuleren. In tweede instantie kan dit natuurlijk ook door het scheppen van overheidsbanen en door banenplannen. Voor participatie ligt dit lastiger, maar ook zij is deels beïnvloedbaar door overheidsbeleid, bijvoorbeeld door de hoogte van uitkeringen of de kosten van kinderopvang. Anderzijds zijn demografische effecten (ouderen participeren minder), culturele effecten (arbeidsethos) en ontmoedigingseffecten nauwelijks te beïnvloeden en zeker niet op korte termijn. Tot slot is de omvang van de beroepsbevolking zeker op lange termijn niet exogeen voor de overheid. Migratiebeleid maar ook de wettelijke pensioenleeftijd zijn hierop van invloed.

Om te kunnen bepalen wat de afgelopen jaren in de Westerse wereld de invloed van vraag en aanbod is geweest op de werkloosheidsontwikkelingen, kunnen we deze uit elkaar trekken. De vraagkant is hier simpelweg de geëffectueerde vraag, ofwel de werkgelegenheidsontwikkeling[4]. Aan de aanbodkant maken we onderscheid tussen de demografische ontwikkeling (bevolking tussen de 15 en 65 jaar) en de participatiegraad.

De verklaring voor de ontwikkeling van de werkloosheid verschilt aanzienlijk tussen landen (figuur 7). In de Verenigde Staten is bijvoorbeeld een groot deel van de daling van de werkloosheid niet het gevolg van een sterke economische opleving, ofwel van een toename van de werkgelegenheid, maar van een sterke afname van de participatiegraad. De werkgelegenheid in de VS komt naar verwachting in de loop van 2014 pas weer op het niveau van begin 2007. In alle grote Europese landen (met uitzondering van het VK) heeft het participatie-effect de werkloosheid juist doen toenemen, terwijl de groei van de beroepsbevolking per land aanzienlijk verschilt. Waar in bijvoorbeeld Duitsland de beroepsbevolking kromp, nam deze in Italië en in Nederland nog toe.

Is op basis van deze cijfers dan te zeggen dat beleid in de VS en het VK verantwoordelijk is voor een lagere werkloosheid? Het eerlijke antwoord is: beperkt en niet exact in te schatten. De werkgelegenheidsontwikkeling was in de VS en VK wel gunstiger dan het gemiddelde van de eurozone, dat zou als indicatie kunnen dienen. Maar de afname van de participatie in de VS is niet iets om heel vrolijk van te worden. Naast een demografische component die hier in zit, is dit deels ook het effect van ontmoediging. Dit laatste kan uiteindelijk juist leiden tot hysterese. Een vraagprobleem kan dus ook een aanbodprobleem worden als het maar lang genoeg aanhoudt.

Figuur 7: Verandering werkloosheid door vraag- en aanbodfactoren in verschillende landen, 2007-2013
Figuur 7: Verandering werkloosheid door vraag- en aanbodfactoren in verschillende landen, 2007-2013Bron: NiGEM, Rabobank

Effecten van overheidsbeleid op werkloosheid

Het succes van macro-economisch beleid laat zich dus niet afleiden uit de werkloosheidscijfers. Beter zou kunnen worden gekeken naar banencreatie. Maar zelfs dit vertelt niet het hele verhaal. Achterliggende doelstelling van arbeidsmarktbeleid is deels ook sociale participatie; die is van belang voor de maatschappij, maar ook voor het groeipotentieel van de economie. Hoe groter het effectieve arbeidsaanbod, hoe hoger de potentiële groei. Sturen op een werkloosheidscijfer heeft, zoals hierboven aangetoond op basis van de recente ervaring van de Fed dan ook niet zo veel zin. Anderzijds is de werkloosheid in eurozonelanden die het meest hebben bezuinigd wel het meest toegenomen (figuur 8). Maar ook hier is de causaliteit niet helemaal duidelijk. Het is in sommige eurolanden immers eerst slecht gegaan met de economie en daarna met de overheidsfinanciën, waardoor uiteindelijk moest worden bezuinigd, gegeven de Europese begrotingsregels. In de perifere lidstaten heeft daarnaast de beperkte toegang tot de kapitaalmarkt ervoor gezorgd dat begrotingsconsolidatie nodig was. Het valt echter niet te ontkennen dat bezuinigen in een balansrecessie, waar grote delen van de eurozone inzitten, grote gevolgen heeft voor de economische groei (Kamalodin en Stegeman, 2013) en dus voor de werkgelegenheidsontwikkeling.

Naast dit indirecte effect (via economische groei) op de werkgelegenheid is de overheid ook gaan bezuinigen op het aantal ambtenaren. Uit figuur 9 blijkt dat in eurozonelanden waar de werkgelegenheid in de marktsector kromp, dit ook vaak het geval was bij de overheid (inclusief zorg). Met andere woorden: er was sprake van procyclisch beleid op de arbeidsmarkt.

Figuur 8: Begrotingsinspanning 2008-2013 en ontwikkeling werkloosheid*
Figuur 8: Begrotingsinspanning 2008-2013 en ontwikkeling werkloosheid*Bron: IMF, OESO. *Begrotingsinspanning gemeten als ontwikkeling van het primaire saldo
Figuur 9: Verandering werkgelegenheid bij de overheid hand in hand met verandering marktsector
Figuur 9: Verandering werkgelegenheid bij de overheid hand in hand met verandering marktsectorBron: Eurostat

Daarbovenop hebben overheden in de eurozone ook bezuinigd op arbeidsmarktbeleid (figuur 10). In landen met een relatief hoge werkloosheid zijn de uitgaven (als percentage van het BBP) aan actief arbeidsmarktbeleid, zoals arbeidsbemiddeling en banenplannen, meer afgenomen. Per werkloze is dit effect dus nog groter. Actief arbeidsmarktbeleid hoeft daarbij niet meteen te leiden tot een nieuwe baan, maar het zorgt er wel voor dat werklozen zich om- of bij kunnen scholen en/of worden geholpen met hun overstap naar een andere baan.

Figuur 10: Verandering aan uitgaven aan actief arbeidsmarktbeleid en werkloosheid, 2007-2013
Figuur 10: Verandering aan uitgaven aan actief arbeidsmarktbeleid en werkloosheid, 2007-2013Bron: OESO, Rabobank

 Alhoewel niet exact te kwantificeren, lijkt het er sterk op dat het overheidsbeleid in de eurozone de afgelopen jaren heeft bijgedragen aan de stijging van de werkloosheid. Dit was een logisch gevolg van het overheersende mandaat van financiële en begrotingsstabiliteit.

Het vullen van het sociale gat

De huidige situatie in Europa van hoge en langdurige werkloosheid kan zeer schadelijke gevolgen hebben voor zowel het groeipotentieel van de Europese economie als het welzijn van veel Europese burgers. Door de gijzeling van het macro-economische beleid door financiële markten en begrotingsdiscipline en een monetair beleid alleen gericht op prijsstabiliteit, valt er een groot sociaal gat in Europa (Andor, 2013). Deze sociale component laat zich niet direct in economische groei uitdrukken, maar uiteindelijk wel in welzijn en politieke stabiliteit.

Een macro-economische groei-agenda zal niet alle problemen oplossen. Ten eerste zullen de langdurig werklozen van nu pas als laatste een baan krijgen als de economie aantrekt. Ten tweede zal de samenstelling van de groei in verschillende landen vermoedelijk anders zijn, zodat actief beleid noodzakelijk is om werknemers te hebben met de juiste vaardigheden voor de banen die ontstaan. Zo zal de groei in Spanje vermoedelijk minder bouwintensief zijn. Ten derde zal ook een behoorlijke groei-impuls nodig zijn om de werkloosheid substantieel te doen afnemen. Als de relatie tussen werkloosheid en economische groei ook de komende jaren constant zal blijven, dient de economie in de eurozone jarenlang met meer dan 2% te groeien voor een substantiële afname. Ook volgens berekeningen van de Europese Commissie zelf zit dat er voorlopig bij lange na niet in (EC, 2013).

Als laatste is het nog altijd mogelijk dat een deel van de economische groei niet gepaard gaat met groei van de werkgelegenheid. Door ICT en andere innovaties kan een deel van de groei, zeker als die is geconcentreerd in hoogproductieve sectoren, met steeds minder mensen worden gerealiseerd[5]. Als het beleid alleen wordt gericht op economische groei gaat men voorbij aan het feit dat economische groei lang niet altijd groei van werkgelegenheid hoeft te betekenen en dat banenloze groei ook nu weer mogelijk is.

Het mooie is dat de mogelijkheid zich nu aandient om het sociale gat van Europa te vullen. Nu het alweer een tijdje rustig is voor wat betreft de Europese overheidsschulden en er wordt gebouwd aan een structurele oplossing voor de problemen in de financiële sector in de vorm van de bankenunie, kunnen de uitdagingen voor de Europese arbeidsmarkten wat serieuzer worden aangepakt. Want de oplossing voor het huidige werkloosheidsprobleem, zeker in Zuid-Europa, is niet het snel inzetten van arbeidsmarkthervormingen die vooral de aanbodzijde bevorderen. Dat is wel de juiste langetermijngroeistrategie, maar moet op korte termijn op zijn minst worden geflankeerd door sociaal beleid, om zowel die langetermijngroei te versterken (door hysterese tegen te gaan) als de negatieve welzijnseffecten te verminderen.

Een procedure met tanden

Een aantal opties kunnen worden verkend. Ten eerste -vooral omdat dit toch moet worden genoemd ook al ligt het op dit moment niet voor de hand, een ruimer begrotingsbeleid voor landen met een hoge structurele werkloosheid. Dat zijn nu echter exact ook de landen met de hoogste overheidsschuld, en met uitzondering van Italië zitten al deze landen ook nog in de excessief-tekortprocedure. Daarnaast zou dit naar de financiële markten geen goed signaal zijn. Ook optie twee is zeer onwaarschijnlijk. Een breder mandaat voor de ECB waarbij de arbeidsmarktsituatie ook expliciet wordt meegenomen zal er de komende jaren niet komen, gegeven de verankerde onafhankelijkheid van de ECB. Dan blijft over: meer regie vanuit Brussel voor arbeidsmarktbeleid en meer transfers via Brussel van gelden voor actief arbeidsmarktbeleid. Het instrumentarium om dit beleid handen en voeten te geven is er. Als onderdeel van de macro-economische onevenwichtigheidsprocedure (MIP) moeten de lidstaten hun werkloosheid terugbrengen mits die hoger is dan 10%. Deze doelstelling is echter nauwelijks relevant omdat veel landen die 10% (figuur 6) niet halen, terwijl 10% werkloosheid voor andere landen een historisch gemiddelde is. Daarbij geldt ook dat als deze werkloosheid wordt gezien als ‘onbalans’ er geen harde sancties aan verbonden zijn.

De MIP kent echter ook additionele indicatoren die gebruikt kunnen worden voor een beter beeld van de arbeidsmarkt: werkgelegenheidsontwikkeling, arbeidsparticipatie, percentage langdurig werklozen, percentage jeugdwerkloosheid en het aandeel van jongeren dat niet participeert en ook niet studeert. Deze variabelen kunnen gebruikt worden om een uitgebreidere indicator te maken. Figuur 11 illustreert dat. Op basis van de vijf indicatoren die hierboven genoemd zijn en de verandering van werkloosheid[6] ontstaat een completer beeld van de arbeidsmarktsituatie in verschillende landen. In het voorbeeld worden de mutaties bij elkaar opgeteld, wetende dat de noemer verschilt. Van belang is vooral dat daarbij de omvang van de ontwikkeling beter wordt weergegeven.[7]

Het beeld wat uit deze berekening naar voren komt is iets completer dan alleen op basis van de absolute werkloosheidscijfers. In Griekenland is het arbeidsmarktprobleem niet geheel verrassend het grootst: Dit land scoort veruit het hoogst op deze indicator. Hetzelfde logische beeld bestaat ook voor bijvoorbeeld Spanje en Duitsland. Maar er zijn ook verschillen. Zo scoort Italië slechter, vooral door de achterblijvende werkgelegenheidsontwikkeling en de lage participatie onder jongeren. En dat is nu juist het groeipotentieel waar je naar op zoek bent en het sociale ‘gat’ wat gevuld moet worden.

Figuur 11: Arbeidsmarktsituatie op basis van de additionele indicatoren in de MIP
Figuur 11 Arbeidsmarktsituatie op basis van de additionele indicatoren in de MIPBron: EC, Rabobank

Op basis van de ontwikkeling van meerdere indicatoren wordt het beeld omtrent de verschillende uitdagingen voor Europese arbeidsmarkten duidelijker. Als die diagnose goed gesteld is moeten maatregelen worden genomen, met zowel sanctiemogelijkheden als ook met mogelijkheden voor aanvullend Europees beleid.

Door deze procedure zwaarder te maken en van sancties te voorzien kan een meer afdwingbaar arbeidsmarktbeleid worden neergezet. Wie uiteindelijk precies welke rekening betaalt, is politiek een zeer beladen vraagstuk, maar economisch en ook sociaal niet zo interessant.

Inmiddels is er een aantal plannen om op Europees niveau te komen tot een werkloosheidsverzekering, of automatische stabilisatoren (bijvoorbeeld Enderlein et al., 2013). Dit betekent per definitie dat meer budget naar de Europese Commissie gaat. Dit kan een goed plan zijn, maar is nog verre toekomstmuziek. Zolang de institutionele verschillen en verschillen in levensstandaard groot zijn, kan zo’n regeling nooit uniform in de eurozone worden toegepast.

Een gemakkelijkere oplossing, meer voor de korte termijn, kan liggen in banenplannen. In landen waar een vastgoedbubbel is gebarsten, zoals Spanje, is bijna de helft van de werkgelegenheid uit de bouwsector verdwenen. Het loont dan om deze mensen om te scholen en actief betrokken te houden bij de arbeidsmarkt. Door langdurig werklozen actief te laten participeren, om te scholen en/of maatschappelijk actief te laten zijn, is de kans groter dat zij aansluiting houden bij de arbeidsmarkt. Daarbij moet het resultaat van dit soort arbeidsbeleid niet alleen worden afgemeten aan de kortetermijneffecten. Belangrijk doel is het beperken van de schade op lange termijn die zou ontstaan doordat uiteindelijk een groep werknemers zich permanent terugtrekt van de arbeidsmarkt, wat zoals gezegd niet alleen economisch maar ook sociaal nog meer schade op zou leveren. Een ook daarbij horende Europese oplossing is een nog actiever migratiebeleid. De migratiestromen zijn door zowel institutionele als culturele verschillen nog steeds beperkt. Actiever beleid kan dit bevorderen. Dit is zowel in het belang van landen waar tekorten aan goedgeschoolde werknemers ontstaan, zoals Duitsland, als in het belang van de werknemers die nu werkloos thuis zitten.

Het succes van het voorgestelde beleid zal niet snel de vorm hebben van een forse daling van de werkloosheid, maar hopelijk wel van een op peil blijvende participatie. Ook blijkt hopelijk dat langdurig werklozen in plaats van de arbeidsmarkt te verlaten actief blijven en uiteindelijk weer een baan krijgen.

Met een expliciete doelstelling voor een werkloosheidspercentage is Europa niet verder geholpen. Meer ruimte voor sociaal beleid en actiever migratiebeleid kan wel helpen het sociale gat te dichten.

Voetnoten

[1] Naast het succes van de arbeidsmarkthervormingen door de Hartz-akkoorden vormt vooral de sterke daling van de werkloosheid in het oosten van Duitsland een verklaring voor de afwijkende ontwikkelingen bij onze oosterburen. De werkloosheid in het oosten lag begin jaren nul nog ruim boven het niveau van die in het westen van Duitsland, en die verschillen zijn nu kleiner geworden. Dit is vooral het gevolg van het langzaam verder verdwijnen van de verschillen tussen het westen en oosten van Duitsland. Naast de Hartz-akkoorden zijn de al eerder ingezette decentralisatie van collectieve onderhandelingen en het opengaan van de Oost-Europese arbeidsmarkt waarschijnlijk factoren die –specifiek voor Duitsland– hebben bijgedragen aan een sterkere daling van de werkloosheid dan in andere landen van de eurozone (Dustmann et al. 2014).

[2] Daarbij is niet gezegd dat die verschillen in structurele werkloosheid in stand moeten blijven. Maar voor een signaalfunctie gegeven de institutionele verschillen is differentiëren in grenswaarde verstandiger.

[3] Over een lange periode (VS vanaf 1961, VK vanaf 1971, Duitsland vanaf 1965, Frankrijk vanaf 1968, Italië vanaf 1978 Nederland en Spanje vanaf 1965), op basis van kwartaaldata, is de correlatie tussen de jaar-op-jaarmutatie van de werkloosheid en de werkgelegenheid voor een aantal grote landen -0,74. De sterkste relatie (boven de -0,8) wordt gevonden voor de VS en het VK. In continentaal Europa, met uitzondering van Spanje, is de relatie minder sterk.

[4] De ontwikkeling van vacatures laten we buiten beschouwing.

[5] Op lange termijn hoeft dit echter niet zo te zijn, omdat door technologische ontwikkelingen ook weer andere banen ontstaan.

[6] Voor al deze indicatoren worden de driejaars voortschrijdende gemiddelde mutatie gebruikt. De werkloosheid wordt hierbij geoperationaliseerd als de actuele werkloosheid ten opzichte van het gemiddelde in de periode 1990-2008.

[7] Alternatief hiervoor is de indicator te ‘digitaliseren’: een 1 bij een verslechtering (dus stijging werkloosheid of daling werkgelegenheid). Daarbij gaat echter ook informatie verloren. Een ander alternatief is uit te gaan van de afwijking van een bepaalde streefwaarde. Ook hier kleeft een nadeel aan omdat dat een bepaalde streefwaarde moet worden ‘bedacht’.

Literatuur

Arpaia en A. Turrini, (2013). What Drives the EU labour-market Mismatch. Blog on Voxeu.org, 7 maart 2014.

Blanchard, O. en L. Summers (1986). Hysteresis and the European Unemployment Problem. NBER Macroeconomics Annual. 1: 15-90.

DeLong, B. en L. Summers (2012), Fiscal policy in depressed economy, Brookings Papers on Economic Activity, Washington: Brookings Institution.Guichard en Rusticelli (2010)

Dustmann, C., B. Fitzenberger, U. Schönberg en A. Spitz-Oener (2014). From sick man of Europe to economic superstar: Germany’s resurgent economy. Journal of Economic Perspectives 28(1), pp. 167-188;

Di Tella, R., R.J. MacCulloch en A.J. Oswald (2003). The Macroeconomics of Happiness. The Review of Economics and Statistics, 85(4), pp. 809-827.

European Commission, (2013). The Euro area growth prospects in the coming decade. Chapter 1 in: Quarterly Report on the Euro Area, Vol 12. No. 4 Brussels: EC.

Enderlein, H., L. Guttenberg en J. Spiess (2013). Blueprint for a cyclical shock insurance in the Euro area. Notre Europe, Paris: Jacques Delors institute.

Guichard, S. en E. Rusticelli (2010). Assessing the Impact of the Financial Crisis on Structural Unemployment in OECD Countries. OECD Economics Department Working Papers, No. 767, OECD Publishing.

De Grauwe, P. (2013). Design failures in the Eurozone: Can they be fixed? LEQS Paper No. 57/2013. London: LSE

Helliwel, J., R. Layard, J. Sachs (2013). World Happiness Report 2013. New York: UN Sustainable Development Solutions Network.

Krueger, A. J. Cramer en D. Cho (2014). Are the Long-Term Unemployed on the Margins of the Labor Market? Brookings Panel on Economic Activity. 20-21 March.

O’Donnell G., A. Deaton, M. Durand, D. Halpern en R. Layard (2014). Wellbeing and Policy. London: Legatum Institute.

Sociaal Cultureel Planbureau (2009). Werkloos in crisistijd, Baanverliezers, inkomensveranderingen en sociale gevolgen; een verkenning. Den Haag: SCP

Stegeman H.W. en S.A. Kamalodin (2013), Mind the fiscal speed limit, Rabobank Special 13/04, Utrecht: Rabobank Nederland.

Wijffelaars, M. en H.W. Stegeman, Europese Commissie kijkt toe terwijl Europa uit balans blijft, Me Judice, 17 maart 2014. 

Delen:
Auteur(s)
Hans Stegeman
RaboResearch Nederland Rabobank KEO
030 21 62666

naar boven