RaboResearch - Economisch Onderzoek

This article is also available in English

Prinsjesdag: een herhaling van zetten

Themabericht

Delen:

De laatste jaren lijkt de bonte verzameling hoofddeksels –al dan niet met politiek statement– het grootste nieuws van Prinsjesdag. Net als de voorgaande jaren heeft de troonrede ook dit jaar weinig verrassende zaken voor ons in petto en zal deze doordrenkt zijn van de bezuinigingsretoriek. Want het op orde brengen van het huishoudboekje van de overheid lijkt op het Haagse Binnenhof de enige maatstaf te zijn voor de economische toestand in ons land.

Fixatie op de 3%-tekortnorm…

De oplossing voor de huidige economische problematiek lijkt politiek eenvoudig: nog meer bezuinigen. Cumulatief over de jaren 2011 tot en met 2014 bedragen de tekortreducerende maatregelen € 38 miljard ex ante (figuur 1). Dit bedrag loopt aan het einde van de huidige kabinetsperiode in 2017 op tot € 54 miljard ex ante, wat neerkomt op gemiddeld bijna € 8 miljard per jaar (circa 1,3% van het BBP). 

Figuur 1: Ons bent zûnig

Figuur 1: Ons bent zûnig

Bron: CPB, Rabobank

Ondanks de bezuinigingsdrift lukt het Nederland niet om het begrotingstekort onder de in Europa afgesproken tekortnorm van 3% BBP terug te brengen. Hoewel het begrotingstekort volgens de Europese Commissie volgend jaar dient te worden teruggebracht tot 2,8% van het BBP wijst de Miljoenennota op een verwachte daling van het tekort van 4,1% van het BBP in 2012 tot 3,2% van het BBP in 2013 en 3,3 % van het BBP in 2014. Deze raming is inclusief het 6-miljard-pakket dat in reactie op de door de Raad van de Europese Unie eerder dit jaar afgegeven aanbevelingen voor 2014 is samengesteld (Europese Commissie, 2013) [1]

Een groot deel van de budgettaire winst van de bezuinigingen gaat echter weer verloren omdat het beleid de economische groei onder druk zet. Figuur 2 laat het verband zien tussen de economische groei en het EMU-saldo in de afgelopen drie decennia. Zoals het er nu naar uitziet zal de economische activiteit in de periode 2011-2014 krimpen met gemiddeld 0,3% per jaar. Daarmee ligt de cumulatieve groei ruim 1,5%-punt per jaar lager uit dan waar men bij het aantreden van het kabinet Rutte I rekening mee hield (CPB, 2010a; CPB, 2013). Dit is overigens weinig verrassend omdat juist budgettaire saneringen gericht op korte termijn saldoverbetering meestal tot structureel hogere lasten leiden. Die drukken de economische groei op korte termijn en dragen in het geheel niet bij aan het groeipotentieel van de economie. Als gevolg van de extra bezuinigingsopgave in 2014 voorziet het CPB daarom een 0,25%-punt lagere economische groei voor volgend jaar, namelijk 0,5%. Overigens verwachten wij dat de effecten van de begrotingsconsolidatie op de economische groei volgend jaar nog wel eens een stuk groter zouden kunnen zijn. Door de bijzondere omstandigheden –huishoudens die krap bij kas zitten, de geleidelijke afbouw van het ruime monetaire beleid en gelijktijdige bezuinigingen in Europa– lijkt het erop dat de economische effecten van de bezuinigingen grofweg twee keer zo groot zullen zijn in vergelijking met ‘normale’ tijden (Stegeman en Kamalodin, 2013) [2]Het CPB noemt overigens dit zelf ook, zij het als risicoscenario (CPB, 2013Legierse, 2013).

Figuur 2: De Nederlandse overheidsbegroting is conjunctuurgevoelig

Figuur 2: De Nederlandse overheidsbegroting is conjunctuurgevoelig    

Bron: CPB

Tegelijkertijd leiden aanhoudende neerwaartse herzieningen van de (geraamde) economische groei tot een lagere potentiële groei dan verwacht en tegenvallende overheidsinkomsten [3]. Daarom kan achteraf blijken dat de overheid forsere begrotingsinspanningen heeft geleverd dan noodzakelijk was geweest. Dit bleek ook het geval te zijn in Nederland voor de periode 2010-2013. Gecorrigeerd voor de lagere potentiële groei en de tegenvallende overheidsinkomsten bleek de gemiddelde jaarlijkse beleidsinspanning gedurende deze periode 1,1% van het BBP te zijn. Dit was hoger dan door de Raad van de Europese Unie voorgeschreven gemiddelde jaarlijkse inspanning van ¾ % van het BBP. Daarom was een jaar uitstel voor het terugdringen van het begrotingstekort in 2013 volgens de Europese Commissie gerechtvaardigd en kan nu al worden uitgetekend dat dit waarschijnlijk ook voor volgend jaar zal gelden. De voorgenomen beleidsmaatregelen zijn immers onvoldoende structureel van aard en er is een aanzienlijk risico dat de economische situatie volgend jaar verder verslechtert. Hierdoor is de kans groot dat de regering volgend jaar opnieuw een aanvullend beleidspakket moeten samenstellen, als blijkt dat het begrotingstekort in 2015 weer boven de 3%-tekortnorm dreigt uit te komen. Mede dankzij het strikt proberen te handhaven van de 3%-tekortnorm is de focus van de begrotingspolitiek steeds meer komen te liggen op saldosturing op korte termijn. Hierdoor is het beleid vooral gestoeld op lastenverzwaringen en het bevriezen van salarissen in de (semi-)publieke sector. Daarmee blijft een structurele oplossing van de begrotingspolitiek uit en dreigen onze beleidsmakers steeds weer achter de feiten aan te lopen (Piljic en Stegeman, 2013).

Voetnoten

[1] De Europese Commissie gebruikt het structurele begrotingssaldo als de indicator voor het begrotingsbeleid. Dit is het feitelijke begrotingssaldo gecorrigeerd voor de conjuncturele ontwikkelingen. De aanvullende bezuinigingsmaatregelen van € 6 miljard komen overeen met een verbetering van het structurele begrotingstekort met 1% van het BBP. Het gaat hier om de som van de gemiddelde jaarlijkse verbetering van 0,75% van het BPP en een extra structurele inspanning van 0,3% van het BBP om de geraamde verslechtering van het structurele begrotingssaldo in 2014 goed te maken. De Europese Commissie publiceert een geactualiseerde raming in november en bekijkt later dit jaar of Nederland voldoende maatregelen heeft genomen naar aanleiding van de door de Raad op 29 mei jl. afgegeven aanbevelingen.

[2] Het CPB schat de multiplier voor de overheidsuitgaven na 1 jaar op ongeveer 0,9 en voor de belastingen op ongeveer 0,4 (CPB, 2010b). Waarschijnlijker is dat de begrotingsmultiplier ook volgend jaar ruim boven de 1 uitkomt.

[3] Daarbij komt dat de samenstelling van de groei, die vooral exportgedreven is, leidt tot minder belastinginkomsten dan bij een breder gedragen economische groei.

…leidt vooral tot lastenverzwaringen…

Het is dan ook weinig verrassend dat het aandeel van lastenmaatregelen in het voorgenomen beleid relatief groot is. Figuur 3 laat zien dat de microlasten voor huishoudens en bedrijven gedurende de periode 1995-2014 oplopen op het moment dat het tekort op de begroting toeneemt [4]Mede als gevolg hiervan loopt de collectieve lastendruk volgend jaar voor het eerst sinds 1999 op tot 40% van het BBP. Sinds 1995 zijn de beleidsmatige lasten in totaal met bijna € 26 miljard toegenomen. Deze lastenverzwaring is per saldo nagenoeg geheel geconcentreerd in de laatste vier jaar (figuur 3). Door de rekening door te schuiven naar huishoudens en het bedrijfsleven worden de overheidsinkomsten op peil gehouden.

Figuur 3: Microlastendruk stijgt bij begrotingstekorten

Figuur 3: Microlastendruk stijgt bij stijgende begrotingstekorten

Bron: CPB

Tegelijkertijd zijn de beleidsmaatregelen erop gericht om de stijging van de overheidsuitgaven af te remmen. Figuur 4 laat het effect van de beleidsmaatregelen van de kabinetten Rutte I, II en het Begrotingsakkoord 2013 zien op de ontwikkeling van de overheidsuitgaven. Vooral de verlaging van de uitgaven aan het openbaar bestuur en de internationale samenwerking springt in het oog. De uitgaven aan de sociale zekerheid worden gedrukt door de maatregelen uit het Begrotingsakkoord 2013, zoals een versnelde verhoging van de AOW-leeftijd naar 68,5 jaar in 2040. De remweg van dat soort uitgavenmaatregelen is echter altijd langer dan bijvoorbeeld bij subsidie-of budgetposten op de begroting. Stijgende zorguitgaven vormen echter een groot risico voor de houdbaarheid van de overheidsfinanciën. Dit komt niet alleen omdat de stijging van de zorguitgaven keer op keer wordt onderschat, maar ook omdat de politiek er niet in slaagt om maatregelen te nemen die de stijging van de zorguitgaven tegengaan. Per saldo worden de uitgaven tot en met 2017 door de verschillende akkoorden met € 30 miljard beperkt.

Figuur 4: Zorguitgaven de grootste zorgenpost

Figuur 4: Zorguitgaven de grootste zorgenpost

Bron: CPB, Rabobank 

Voetnoot

[4] Microlastendruk (vanaf 2012 wordt deze indicator de beleidsmatige lastenontwikkeling genoemd) is een betere indicator voor veranderingen in de lastendruk zoals bedrijven en huishoudens die werkelijk ervaren. De collectieve lastendruk (ofwel macrolastendruk) verandert niet alleen als gevolg van beleidsmaatregelen, maar kan eveneens veranderen wanneer de belastinggrondslag zich anders ontwikkelt dan het BBP. Zo kan de ontwikkeling van de loonsom achterblijven bij die van het BBP. Dit is de zogenoemde endogene lastenverandering.

…die de binnenlandse vraag onder druk zetten…

Door op onvoorziene tegenvallers te reageren met kortetermijnbezuinigingen en lastenverzwaringen wordt de binnenlandse vraaguitval in ons land verder verergerd. Zo worden de totale lasten voor gezinshuishoudingen in 2014 met € 5 ¾ miljard verzwaard als gevolg van het voorgenomen kabinetsbeleid. Naast deze lastenverzwaringen wordt het beschikbare inkomen van huishoudens ook nog eens gedrukt door de dalende reële contractloonontwikkeling. In 2014 daalt deze naar verwachting voor het vijfde jaar op rij. Het is dan ook weinig verrassend dat de totale consumptieve bestedingen sinds 2007 al nagenoeg zijn gestagneerd (figuur 5). Wel zijn de vaste lasten, die een kwart van de totale consumptieve bestedingen uitmaken, in dezelfde periode met ruim 10% gestegen. Dit is grotendeels opgevangen door een daling van de duurzame consumptie die met maar liefst ruim 20% is afgenomen. Naast het feit dat Nederlanders een steeds groter deel van hun beschikbare inkomen uitgeven aan vaste lasten, blijft de individuele spaarquote in 2014 voor het twaalfde jaar op rij negatief. Dit heeft te maken met een liquiditeitsprobleem van Nederlandse huishoudens. Zowel pensioenvermogens als huizenvermogens zijn niet eenvoudig liquide te maken. Dit effect wordt de komende jaren nog groter, doordat Nederlandse huishoudens in steeds sterkere mate hun hypotheekschulden moeten gaan aflossen. Wanneer het reëel beschikbare inkomen van huishoudens daalt door lastenverzwaringen, toenemende werkloosheid en lage of zelfs negatieve reële loonontwikkelingen, zet de schuldafbouw van huishoudens een forse rem zetten op de economische groei doordat zij geen andere optie hebben dan minder te consumeren (Rabobank, 2012).

Figuur 5: Consumptieve bestedingen stagneren

Figuur 5: Consumptieve bestedingen stagneren

Bron: CPB

Dalend reëel beschikbaar inkomen zorgt ervoor dat de koopkracht gemiddeld voor alle inkomensgroepen met ½% afneemt in 2014. Sinds 2008 is de gemiddelde koopkracht met 4% gedaald. Al met al geeft deze vrij deprimerende koopkrachtontwikkeling huishoudens weinig kans om zich te concentreren op iets dat een veel groter probleem is dan de hoogte van de overheidsschuld: het afbouwen van de private schuld van huishoudens. Daar zijn ze nog niet aan toegekomen.

…en zicht ontnemen op verstandig begrotingsbeleid

Het begrotingsbeleid is de afgelopen jaren steeds meer gericht op de korte termijn. Dit gaat ten koste van meer structureel beleid en doet geen recht aan de economische uitdagingen waar Nederland voor staat. Het echte probleem van de Nederlandse economie is niet het begrotingstekort van dit en/of volgend jaar. Het werkelijke probleem van ons land is een binnenlandse vraaguitval, vooral veroorzaakt door het forse inkomensverlies van huishoudens, die wordt verergerd doordat de regering op onvoorziene tegenvallers reageert kortetermijnbezuinigingen en lastenverzwaringen. Het is bekend dat lastenverzwaringen uiteindelijk ten koste gaan van het groeipotentieel van onze economie. Het voeren van een geloofwaardig langetermijnbeleid wordt nu gehinderd door kortetermijnbeleid dat weinig positiefs oplevert, behalve meer onzekerheid, een oplopende werkloosheid en verkeerde maatregelen.  Als de regering op deze manier doorgaan dan laat de begrotingsdiscussie zich voor 2015 vrij makkelijk uittekenen. Een nieuw aanvullend beleidspakket.

Delen:
Auteur(s)

naar boven