RaboResearch - Economisch Onderzoek

Bankenunie: implicaties voor de Europese bankensector

Special

Delen:

De bankenunie vormt een belangrijke bouwsteen van de institutionele herinrichting van de eurozone. Dit artikel beschrijft de implicaties van de bankenunie voor de Europese bankensector, zowel op de korte als op de lange termijn. Wij concluderen dat ‘legacy assets’ een oplossing voor de huidige problematiek in het Europese bankwezen in de weg staan. Een scherpe toelatingstest van de ECB kan weliswaar resulteren in meer transparantie over de Europese bankbalansen, maar onvoldoende steun voor tekortschietende banken kan marktonrust juist in de hand werken. In de transitieperiode naar een volwaardige bankenunie kan de kredietverlening verder onder druk komen en kan een sterkere nadruk op ‘bail-in’ de financieringskosten van banken verhogen. Op de lange termijn zien wij belangrijke voordelen: een bankenunie kan deels de link doorbreken tussen bankproblemen en de overheidsfinanciën van lidstaten; zij kan voorkomen dat nationale toezichthouders te zwak optreden tegen hun eigen ‘kampioen’-banken en bovendien kan zij resulteren in een gelijker speelveld voor Europese banken.

Achtergrond

Vorig jaar hebben zowel de Europese Commissie (EC, 2012a) als de voorzitter van de Europese Raad Van Rompuy (2012) plannen aangekondigd voor een Europese bankenunie. Het plan van Van Rompuy onderscheidt drie pijlers voor een complete bankenunie: uniform toezicht, een uniform resolutie­mechanisme (inclusief een gezamenlijk resolutiefonds) en een uniform depositogarantiestelsel (DGS) [1]. Dit zijn noodzakelijke stappen om de negatieve externaliteiten van een nationale aanpak te beperken en daarmee de stabiliteit van de muntunie te vergroten. De institutionele vormgeving van een bankenunie bevindt zich momenteel nog in een opbouwfase (box 1).

Box 1: Europese voorstellen
In september 2012 heeft de Europese Commissie een voorstel ingediend voor centraal bankentoezicht (EC, 2012b). Er wordt een Single Supervisory Mechanism (SSM) in het leven geroepen, waarin de Europese Centrale Bank (ECB) verantwoordelijk wordt voor het toezicht op alle 6.000 banken in de eurozone en op de banken in de overige landen van de Europese Unie die vrijwillig participeren in het SSM. De ECB zal zelf toezicht houden op banken die 1) activa hebben van meer dan € 30 miljard of 2) activa hebben die groter zijn dan 20% van het BBP van het eigen land of 3) financiële steun hebben gekregen of aangevraagd van de Europese reddingsfondsen, de tijdelijke Europese Financiële Stabiliteits Faciliteit (EFSF) of het permanente Europees Stabiliteits Mechanisme (ESM). De overige instellingen blijven onder nationaal toezicht, al geldt dit op basis van richtlijnen van de ECB en kan zij op elk moment besluiten dit toezicht over te nemen. De ECB beoogt haar toezicht te starten in het laatste kwartaal van 2014. Daarnaast heeft de EC in juli 2013 een voorstel ingediend voor een uniform resolutiemechanisme (EC, 2013). In het voorstel kan een Single Resolution Board, bestaande uit vertegenwoordigers van de EC, de ECB en nationale toezichthouders, een advies opstellen tot resolutie. De uiteindelijke beslissing tot resolutie blijft in het voorstel echter voorbehouden aan de EC. De Single Resolution Board, waar de nationale toezichthouders in theorie ook nationale belangen kunnen afwegen, krijgt weliswaar de rol van adviseur en uitvoerder van resolutie, maar geen beslissingsbevoegdheid. Hetzelfde EC-voorstel stelt daarnaast dat banken een gezamenlijk resolutiefonds moeten vullen ter waarde van 1% van de gedekte deposito’s van eurozone-banken. In 2011 bedroeg dit € 55 miljard. Dit fonds zou gedurende een periode van tien jaar lineair moeten worden gevuld. Vanwege de uiteenlopende politieke standpunten bevinden de ontwikkeling van het resolutiefonds en zeker die van een uniform DGS zich echter nog in de onderhandelingsfase.

Een bankenunie is alleen effectief als toezicht, resolutie en noodfonds op hetzelfde institutionele niveau worden vormgegeven. Als de integratie slechts op deelterreinen plaatsvindt, en een deel van de bevoegdheden dus (tijdelijk) bij individuele lidstaten blijft, zal een bankenunie niet effectief zijn en mogelijk zelfs slechter functioneren dan de huidige nationale vormgeving (Beck, 2012). Schoenmaker (2012) beschrijft een scenario waarin het toezicht is ondergebracht bij de ECB, maar de bevoegdheid tot resolutie bij de nationale autoriteiten. Daarin is het denkbaar dat de ECB twijfelt aan de stabiliteit van een bank, maar dat de nationale autoriteit neigt naar minimalisatie van haar eigen kosten en de bank daarom zo lang mogelijk gebruik laat maken van liquiditeit van de ECB. Omdat de combinatie van Europees toezicht en een nationale aanpak bij resolutie kan leiden tot uitstel van de noodzakelijke maatregelen, is het cruciaal dat beide aspecten op hetzelfde institutionele niveau worden vormgegeven. Dit pleit bovendien voor een (zoveel mogelijk) gelijktijdige integratie op Europees niveau van toezicht en resolutie. Op dit vlak bestaat er echter een inhoudelijk verschil tussen het EC-voorstel tot een resolutiemechanisme en het politieke resolutie-akkoord van de Raad van de Europese Unie, bestaande uit de ministers van Financiën. In tegenstelling tot de EC wil de Raad een zekere mate van nationale flexibiliteit behouden bij het toepassen van de regels: zij wil binnen bepaalde grenzen ruimte om groepen crediteuren te beschermen tegen verliezen met het doel om kritieke functies te behouden of om besmetting te voorkomen. Een nadelige consequentie van deze flexibiliteit is echter dat het de totstandkoming van een gelijk speelveld belemmert, leidt tot onzekerheid bij investeerders en een politieke horde opwerpt voor het financieren van het gezamenlijke resolutiefonds.

Voetnoot 

[1] Zie Rabobank Special 13/08 Institutionele herinrichting eurozone’ voor een nadere uitleg van deze pijlers.

Geen oplossing voor de korte termijn

Gezien de huidige vormgeving kan een bankenunie niet worden gezien als een snelle oplossing voor de huidige problematiek in het Europese bankwezen. Allereerst blijkt het optuigen van een bankenunie –en met name een uniform resolutiemechanisme en een gezamenlijk fonds- politiek een zeer langdurig proces. Daarnaast kost het simpelweg veel tijd om nieuwe instituties in werking te laten treden, zowel qua infrastructuur als voor wat betreft het aantrekken van hoog opgeleide werknemers (Ioannidou, 2012). Buch en Weigert (2012) beargumenteren dat het politieke proces wordt vertraagd door het bestaan van ‘legacy problems’; de verschillende financiële uitgangssituaties van bankensectoren in de lidstaten, ontstaan in de periode van nationaal toezicht, en met name de grote verliezen in bijvoorbeeld de Spaanse en Ierse bankensector die nog niet zijn geëffectueerd en die kunnen leiden tot aanzienlijke toekomstige herkapitalisaties. Indicatief voor de omvang en de scheve verdeling van de bancaire problemen is de recente studie van PWC (2013) waarin wordt becijferd dat de hoeveelheid Europese slechte leningen sinds 2008 ruim is verdubbeld tot bijna € 1.200 miljard.

Ondanks de verwachting dat een bankenunie de in het verleden opgebouwde problemen niet direct zal oplossen, kan zij door haar oprichting op de korte termijn wel gevolgen hebben voor de Europese banksector. Dit komt met name doordat de ECB een ‘Asset Quality Review’ (AQR) en een stresstest heeft aangekondigd: een toelatingstest tot het SSM die ervoor moet zorgen dat een gezamenlijk fonds alleen kan worden aangewend voor instellingen die op het moment van toetreding gezond zijn. Dit is een politieke voorwaarde voor het optuigen van een resolutiefonds en heeft bovendien als voordeel dat zij de transparantie binnen de Europese banksector kan vergroten. Banken die volgens de ECB tekortschieten, zullen via een herstelplan proberen hun kapitaalpositie op eigen kracht te versterken of moeten worden geherkapitaliseerd. De financiële steun komt in beginsel vanuit de desbetreffende overheid en indien nodig vanuit het ESM, waarvan € 60 miljard is geoormerkt voor directe herkapitalisaties vanaf het moment dat het SSM in werking is getreden.  De mogelijkheden voor kapitaalinjecties zijn echter beperkt door de zorgelijke overheidsfinanciën van diverse lidstaten en de financiële en politieke grenzen aan het gebruik van het ESM [2]De toepassing van ‘bail-in’ –het afschrijven of omzetten in eigen vermogen van ongedekte vorderingen wanneer een bank afstevent op een faillissement- kan de financiële steun vanuit publieke middelen beperken. Conform het huidige Europese regime voor staatssteun is een toepassing van ‘bail-in’ bovendien verplicht om een gelijk Europees speelveld te behouden. Maar de mate hiervan is beperkt door de relatief kleine basis –verliesdeelname tot en met junior obligatiehouders- en het zal de noodzaak tot herkapitalisatie vanuit publieke middelen vermoedelijk dus niet kunnen voorkomen.

De huidige beleidsaanpak van tekortschietende banken kent een aantal beperkingen. Indien de AQR en de stresstest een substantiële kapitaalbehoefte aan het licht brengen, bestaat ten eerste het gevaar dat deze behoefte vanwege tegengestelde politieke belangen niet op een daadkrachtige manier zal worden ingevuld. De Noordelijke lidstaten willen het gebruik van het ESM (zeker via directe herkapitalisaties) immers beperken, terwijl de Zuidelijke lidstaten weinig ruimte hebben vanuit hun eigen overheidsfinanciën en de toepassing van een vergaande ‘bail-in’ negatieve gevolgen heeft voor de financiële stabiliteit. Het risico is daarom reëel dat de noodzakelijke opschoning van de Europese bankbalansen deels wordt uitgesteld en dat de impact op de reële economie en de resulterende sociaaleconomische kosten blijven oplopen. Ten tweede resulteert het ontbreken van een geharmoniseerde richtlijn over de toepassing van ‘bail-in’ in een situatie waarin de mate van ‘bail-in’, behoudens het uniforme regime voor staatssteun per lidstaat kan verschillen. Deze onduidelijkheid kan leiden tot onzekerheid en onrust bij investeerders, wat het aantrekken van financiering voor met name perifere banken kan bemoeilijken en marktonrust in de hand kan werken. Ten derde kan onvoldoende steun voor tekortschietende banken de geloofwaardigheid van de AQR en de stresstest in twijfel trekken. Een groter en daarmee geloofwaardiger ESM en de vervroegde inwerkingtreding van een uniform ‘bail-in’ raamwerk kunnen een belangrijk deel van bovenstaande beperkingen wegnemen.

Voetnoot

[2] Het ESM geldt als vangnet voor zowel overheden als banken. Van de effectieve leencapaciteit van het ESM van € 500 mrd is momenteel € 50,2 mrd gebruikt voor hulp aan Spanje en Cyprus.

Implicaties voor de lange termijn

Een bankenunie kan weliswaar niet worden gezien als een oplossing voor de huidige problemen in diverse Europese banksectoren, maar een volwaardige bankenunie kan op de langere termijn wel implicaties hebben voor de Europese bancaire markt. Hieronder beschrijven wij de mogelijke impact op vier aspecten.

Impact op financiële stabiliteit

De verschillende pijlers van een bankenunie hebben via diverse kanalen invloed op de financiële stabiliteit. Zoals hierboven gesteld kan een toelatingstest van de ECB, via onduidelijkheid en het ontbreken van voldoende financiële steun, op de korte termijn resulteren in extra marktonrust. Op de lange termijn kan een bankenunie de financiële stabiliteit juist ten goede komen. Allereerst omdat een gezamenlijk resolutiefonds deels de link doorbreekt tussen bankproblemen en overheidsfinanciën van individuele landen. Het is belangrijk om te beseffen dat hiervoor een prijs wordt betaald; de kosten van het voorkomen van een bankfaillissement worden in de toekomst namelijk gedragen door de andere banken. In theorie is er geen ‘netto’ impact van deze verschuiving op de financiële stabiliteit [3]Bovendien blijft een deel van de negatieve link tussen overheden en banken zowel bij een nationaal als bij een gezamenlijk bancair resolutiefonds bestaan. Banken houden doorgaans immers grote hoeveelheden staatsobligaties van de eigen overheid aan. Een gezamenlijk fonds kan de negatieve wisselwerking weliswaar doorbreken, maar zorgen om de overheidsfinanciën van een land kunnen blijven leiden tot zorgen over de betreffende banken. De introductie van eurobonds kan dit probleem in de vorm van één grote, stabiele obligatiemarkt voorkomen (Boonstra, 2011). Een uniform resolutiemechanisme draagt bij aan de financiële stabiliteit omdat onduidelijkheid over de afwikkeling van een probleembank wordt verminderd. Figuur 1 laat zien dat de onduidelijkheid over de implicaties van het Cypriotische hulppakket, definitief tot stand gekomen op 25 maart 2013, heeft geleid tot een kortstondig verhoogde risicoperceptie voor financiële instellingen. Daarnaast heeft een grotere nadruk op ‘bail-in’ in het resolutiemechanisme een tweeledig effect op de financiële stabiliteit. Dit kan op termijn namelijk zorgen voor prudentere banken, omdat het (deels) wegvallen van een impliciete overheidsgarantie (‘bail-out’) banken de juiste prikkels geeft tot het beperken van risico. Maar ‘bail-in’ kan via besmettingskanalen de stabiliteit juist ondermijnen, zowel via directe afschrijvingen op obligatiehouders als indirect via onduidelijkheid over de impact op andere banken. De voordelen van de juiste prikkels voor banken gelden vooral voor de lange termijn, terwijl de impact via de besmettingskanalen afhankelijk is van de inwerkingtreding van een sterkere nadruk op ‘bail-in’. Tot slot kan uniform toezicht voorkomen dat nationale toezichthouders te zwak optreden tegen hun eigen ‘kampioen’-banken, waardoor eventuele problemen te laat worden aangepakt. Het is echter belangrijk om te benadrukken dat uniform toezicht maar in beperkte mate kan bijdragen aan het voorkomen van financiële crises. Deze zijn immers van alle tijden en doorgaans moeilijk te voorzien, zowel voor nationale als voor Europese toezichthouders.

Figuur 1: Onrust rondom Cypriotisch hulppakket
Figuur 1: Onrust rondom Cypriotisch hulppakket
Bron: Bloomberg, Rabobank
 

Voetnoot

[3] Hier geldt wel dat de verschuiving kan leiden tot een afname van het concentratierisico, namelijk van één overheid naar de gehele Europese banksector.

Impact op financiële integratie

Indien uniform toezicht en uniforme resolutieregels erin slagen een gelijker speelveld te creëren, kan dit via verdere Europese financiële integratie bijdragen aan een betere allocatie van financiering binnen de eurozone. Dit houdt in dat financiering binnen de eurozone wordt verstrekt op die plaatsen waar de meeste toegevoegde waarde kan worden gecreëerd. Naast Europees toezicht en resolutieregels zal hiervoor echter ook vergaande juridische en fiscale harmonisatie nodig zijn op diverse aanpalende beleidsterreinen, wat vermoedelijk een proces van lange adem zal zijn.

Sinds het tekenen van de Europese Akte in 1986, waarmee de basis werd gelegd voor de voltooiing van de Europese interne markt, zijn er diverse stappen gezet in de richting van een interne markt voor financiële diensten. Het doel hiervan was onder meer lagere regelgevingskosten, het stimuleren van toetreding in andere lidstaten, het vergroten van de concurrentie en het vergemakkelijken van gecoördineerd optreden bij een probleembank met vestigingen in meer landen (Dermine, 2006). Zeker sinds de introductie van de euro heeft er in diverse segmenten financiële integratie plaatsgevonden, zoals in de obligatie- en interbancaire markt. In ‘retail’ markten bleef de integratie echter beperkt. Figuur 2 laat zien dat de financiering van buitenlandse niet-financiële bedrijven tot op heden zeer beperkt is gebleven.Dit kan worden verklaard door natuurlijke drempels als taal, cultuur en geografische afstand, maar ook door verschillen in de nationale regelgeving en belastingstelsels. Hierbij kan worden gedacht aan verschillen in de hypotheekmarkt, maar ook aan privacywetgeving en zorgplicht. Zolang dergelijke nationale verschillen blijven bestaan, zal de integratie in ‘retail’-markten niet in een stroomversnelling komen door de introductie van een bankenunie.

Figuur 2: ‘Home bias’ kredietverlening

Figuur 2: 'Home bias' kredietverlening
Bron: Reuters EcoWin, Rabobank

In de jaren voorafgaand aan de financiële crisis is de integratie op de Europese obligatie- en spaarmarkten snel toegenomen. Sinds de financiële crisis is er echter sprake van een tegengestelde ontwikkeling. Door de onrust over de solvabiliteit van met name perifere banken is zowel de grootzakelijke financiering vanuit buitenlandse banken als het niveau van deposito’s van banken in enkele lidstaten fors afgenomen (figuur 3 en 4). Een gezamenlijk resolutiefonds en een gezamenlijk DGS hebben als doel om deze financiële fragmentatie te beperken en daarmee de schadelijke gevolgen ervan voor de reële economie te verminderen. Een gezamenlijk DGS kan dit voor de spaarmarkt weliswaar realiseren, maar integratie op de obligatiemarkten is afhankelijk van de mate en harmonisatie van ‘bail-in’ die zal worden toegepast. Het resolutiefonds zal in beginsel immers slechts worden aangesproken als de obligatiehouders al in de verliezen hebben gedeeld. 

Figuur 3: Buitenlandse financiering periferie
Figuur 2: Buitenlandse financiering periferieBron: Reuters EcoWin, Rabobank
Figuur 4: Depositovlucht periferie
Figuur 3: Depositovlucht periferieBron: Reuters EcoWin

Impact op kredietverlening

Het vullen van een resolutiefonds kan de moeizame kredietverlening in de eurozone in de transitieperiode verder onder druk zetten. Het voorstel van de EC (2013) houdt in dat banken een resolutiefonds moeten vullen ter waarde van 1% van de gedekte deposito’s van eurozone-banken; dit bedroeg in 2011 € 55 miljard. Dit fonds zou gedurende een periode van tien jaar lineair moeten worden gevuld. De bijdrage per bank is afhankelijk van haar totale passiva, exclusief gedekte deposito’s en eigen vermogen. Nederlandse banken, die relatief sterk afhankelijk zijn van de grootzakelijke kapitaalmarkt, zullen een relatief grote bijdrage leveren aan het resolutiefonds. De kredietverlening in de eurozone kan onder druk komen omdat banken de bijdrage voor het fonds niet kunnen gebruiken om hun kapitaalratio’s te versterken, terwijl zij dit conform Basel 3 wel nastreven. Omdat de mogelijkheden voor banken om eigen vermogen aan te trekken sinds de financiële crisis beperkt zijn, is er een reëel risico dat banken als gevolg van een lagere reserveringscapaciteit worden gedwongen hun activa-zijde (verder) te laten krimpen. Mede door het streven naar hogere kapitaalratio’s is de kredietverlening aan het niet-financiële bedrijfsleven met name in de periferie de afgelopen jaren aanzienlijk gedaald (figuur 5). Onder de aanname dat banken helemaal geen eigen vermogen kunnen aantrekken, kan een verlaging van de reserveringscapaciteit met € 55 miljard de kredietverlening maximaal extra doen afnemen met € 1.400 miljard [4].

Figuur 5: Kredietverlening eurozone

Figuur 5: Kredietverlening eurozone
Bron: Reuters EcoWin, Rabobank.

Voetnoot

[4]  Afgaande op een ruwe vuistregel van een minimum vereiste kapitaalratio onder Basel 3 van 10,5% van de risico-gewogen activa en een gemiddelde Europese ratio risico-gewogen activa / totale activa van 40% (Accenture, 2012).

Impact op financieringskosten

Diverse elementen van een bankenunie kunnen gevolgen hebben voor de financieringskosten van banken, wat vervolgens kan leiden tot een hogere prijs en wellicht ook een kleinere omvang van de Europese kredietverlening. Allereerst kunnen duidelijke en uniforme resolutieregels de financiële stabiliteit op de lange termijn ten goede komen en daarmee zorgen voor een lagere risicopremie voor Europese banken. Daarentegen kan de introductie van ‘bail-in’ gevolgen hebben voor de financieringsmix van senior obligaties en achtergestelde obligaties van banken. Zo anticipeert onder andere de Rabobank op ‘bail in’ door meer achtergestelde (dure) obligaties uit te geven, met als doel het risico voor houders van senior obligaties te verminderen. Volgens de theorie van Modigliani-Miller hoeft dit in de nieuwe evenwichtssituatie geen negatieve gevolgen te hebben voor de totale financieringskosten van banken. Maar als de toepassing van ‘bail-in’ onder het nieuwe resolutiemechanisme groter is dan de mate van bail-in die voorafgaand aan dit mechanisme werd ingeprijsd, zullen de financieringskosten van banken per saldo toenemen. Afgaande op (uitspraken rondom) het Cypriotische hulppakket en het resolutie-akkoord uit de Europese Raad lijkt het aannemelijk dat toekomstige resolutie qua ‘bail-in’ verder zal gaan dan in de afgelopen jaren bij hulp aan Griekse, Ierse, Portugese en Spaanse banken. Het huidige EC-voorstel (2013) gaat uit van een ‘bail-in’ van ten minste 8% van de totale passiva van een bank mocht zij in aanmerking willen komen voor gebruik van het resolutiefonds.

Daarnaast benadrukken wij dat de huidige voorstellen ook gevolgen kunnen hebben voor de financiering van banken door hoge juridische en politieke onzekerheid voor investeerders. Het EC-voorstel tot een resolutiemechanisme geeft weliswaar aan dat besluiten van de Single Resolution Board kunnen worden voorgelegd aan het Europese Hof van Justitie, maar concrete details over de rechtsbescherming onder het resolutiemechanisme ontbreken tot op heden. Onduidelijkheid over de snelheid en adequaatheid van de rechtsbescherming beperken de voorspelbaarheid van het rechtssysteem en kunnen leiden tot een onzekerheidspremie op de financieringskosten. Naast de juridische onzekerheid zorgt de eerder genoemde nationale flexibiliteit bij het toepassen van de resolutieregels zoals gesteld in het politieke resolutie-akkoord van de Raad van de Europese Unie voor onzekerheid bij investeerders. Hoewel de harmonisatie dus niet volledig is, is er wel sprake van een verbetering ten opzichte van de huidige situatie. De juridische en politieke onzekerheid voor investeerders komt bovenop de onzekerheid in de transitieperiode die ontstaat door het langdurige vormgevingsproces van de diverse institutionele pijlers van de bankenunie.   

Referenties

Accenture (2012), The new importance of risk-weighted assets across Europe

Beck, T. (2012), Why the rush? Short-term crisis resolution and long-term bank stability, Banking Union for Europe: Risks and Challenges, CEPR, Londen

Boonstra, W.W. (2011), Can eurobonds solve EMU’s problems?, Rabobank Special 11/04, Utrecht

Buch, C.M. & Weigert, B. (2012), Legacy problems in transition to a banking union, Banking Union for Europe: Risks and Challenges, CEPR, Londen

Dermine, J. (2006), European banking integration: Don’t put the cart before the horse, Financial markets, institutions and instruments, vol. 15, no. 2, Oxford

EC (2012a), A blueprint for a deep and genuine economic and monetary union Launching a European Debate, Communication from the Commission, Brussel

EC(2012b). Proposal for a council regulation conferring specific tasks on the European Central Bank concerning policies relating to the prudential supervision of credit institutions, Brussel

EC (2013), Establishing uniform rules and a uniform procedure for the resolution of credit institutions and certain investment firms in the framework of a Single Resolution Mechanism and a Single Bank Resolution Fund and amending Regulation (EU) No 1093/2010 of the European Parliament and of the Council, Proposal for a regulation, Brussel

Ioannidou, V. (2012), A first step towards a banking union, Banking Union for Europe: Risks and Challenges, CEPR, Londen

PWC (2013), European NPL outlook and transactions in key markets, European portfolio advisory group, market update

Rompuy, H. van (2012), Towards a genuine economic and monetary union

Schoenmaker, D. (2012), Banking union: Where we’re going wrong, Banking Union for Europe: Risks and Challenges, CEPR, London

Delen:
Auteur(s)
Michiel Verduijn
Rabobank KEO
030 21 62666

naar boven