RaboResearch - Economisch Onderzoek

This article is also available in English

Spaanse arbeidsmarkt: geen snel herstel

Themabericht

Delen:

Geconfronteerd met een torenhoge werkloosheid hebben beleidsmakers in Spanje sinds de financiële crisis vergaande arbeidsmarkthervormingen doorgevoerd. Op termijn zal dit de werking van de Spaanse arbeidsmarkt beduidend kunnen verbeteren. De vooruitzichten voor de komende jaren blijven echter onveranderd somber.

Ontwikkelingen sinds de crisis

Sinds begin 2008 is de Spaanse werkgelegenheid onafgebroken gekrompen (figuur 1). Eind 2012 was het aantal werkzame personen ruim 17% lager dan in het eerste kwartaal van 2008. De figuur laat zien dat er aanvankelijk vooral veel banen verloren gingen in de bouwnijverheid, wat gezien de enorme opgebouwde huizenvoorraad en de daar op volgende ineenstorting van deze sector niet verrassend is. De totale werkgelegenheid in de bouwsector lag eind 2012 ruim 60% lager dan tijdens de pre-crisispiek. Hoewel het aantal werknemers in de bouw nog altijd daalt, is het sinds medio 2011 met name de dienstensector die fors bijdraagt aan de krimp van de totale werkgelegenheid. Binnen de dienstensector is de daling vooral groot in de financiële dienstverlening en de transportsector. Ondanks de forse bezuinigingsinspanningen daalt de werkgelegenheid bij de overheid, inclusief zorg en onderwijs, pas licht sinds medio 2011.

Terwijl de werkgelegenheid fors daalde, bleef de beroepsbevolking sinds 2009 min of meer constant. Dit resulteerde in een ongekende stijging van de werkloosheid, tot ruim 26% van de beroepsbevolking eind 2012 (figuur 2). Dit is zelfs voor Spaanse begrippen hoog, maar moet toch bezien worden vanuit historisch perspectief. Ook halverwege de jaren negentig was de werkloosheid boven de 20% en de periode voorafgaand aan de crisis –waarin de werkloosheid daalde tot rond de 8%- geldt als een uitzondering. Spanje kent historisch gezien een structureel hoge werkloosheid en bovendien is de arbeidsmarkt relatief procyclisch; de ontwikkeling van de werkgelegenheid reageert sterk op economische groei (IMF, 2012a).

Figuur 1: Ontwikkeling werkgelegenheid
Figuur 1: Ontwikkeling werkgelegenheidBron: Reuters EcoWin
Figuur 2: Werkloosheid
Figuur 2: WerkloosheidBron: Reuters EcoWin

Figuur 3 laat zien dat de Spaanse relatie tussen de verandering van het Bruto Binnenlands Product (BBP) en de mutatie in de werkloosheid –beter bekend als de Wet van Okun– ook sinds de financiële crisis geldt als een uitzondering in internationaal perspectief.

Figuur 3: Wet van Okun

Figuur 3: Wet van Okun

Bron: Reuters EcoWin, Rabobank

Typering Spaanse arbeidsmarkt

De extreme ontwikkelingen op de Spaanse arbeidsmarkt kunnen deels worden verklaard door de specifieke arbeidsmarktinstituties die van kracht waren vóór de hervormingen in 2010 en 2012. In internationaal perspectief springen twee zaken in het oog die bovendien niet los van elkaar kunnen worden gezien: de hoge (ontslag)bescherming van werknemers en het rigide loononderhandelingsproces.

Bescherming werknemer

Spanje kende een relatief hoge ontslagbescherming (figuur 4), die met name tot uiting kwam in een forse ontslagvergoeding. Aangezien deze ontslagvergoeding in sterkere mate gold voor werknemers met een permanent contract, werd het aannemen van werknemers met een tijdelijk contract steeds aantrekkelijker (IMF, 2011). Halverwege de jaren tachtig zorgden arbeidsmarkthervormingen voor een sterke stijging in het aandeel tijdelijke contracten, tot ruim een derde van de totale werkgelegenheid bij aanvang van de financiële crisis (figuur 5). Het IMF (2013) ziet het forse aandeel tijdelijke contracten als de belangrijkste verklaring voor de hoge procycliciteit in de afgelopen decennia, hierboven geïllustreerd met de Wet van Okun. Naast een hoge procycliciteit kleven er meer nadelen aan een duale arbeidsmarkt, zoals een rigide aanpassing van lonen aan economische omstandigheden, een beperkte integratie van jongeren op de arbeidsmarkt, beperkte investeringen in scholing van werknemers en een lage mobiliteit van werknemers met permanente contracten, wat een negatieve effect heeft op de arbeidsproductiviteit (OECD, 2012). De hoge ontslagbescherming voor werknemers met een contract voor onbepaalde tijd leidde er bovendien toe dat de loongroei in de afgelopen jaren ondanks de forse stijging van de werkloosheid nog lange tijd hoog bleef.

Loononderhandelingen

De coördinatie van loononderhandelingen vond in Spanje grotendeels plaats op sector- of industrieniveau. Er golden echter ook nationale richtlijnen voor wat betreft loonstijgingen, die doorgaans werden gebruikt als ondergrens voor de sectoronderhandelingen. De mogelijkheid voor individuele bedrijven om hier van af te wijken –bijvoorbeeld in geval van economisch tegenwind– waren beperkt. Deze rigiditeit beperkte de mogelijkheid om werkgelegenheid te behouden, desnoods met een neerwaartse loonaanpassing. Daarnaast is er sprake van een gedeeltelijke automatische loonindexatie op basis van de inflatie (IMF, 2011). Bovenstaande instituties hebben bijgedragen aan een relatief sterk positief verband tussen het inflatiecijfer en de loongroei (IMF, 2012a).

Hervormingen

Sinds de financiële crisis zijn er twee grote arbeidsmarkthervormingen doorgevoerd in Spanje: de eerste in juni 2010, de tweede in februari 2012. De eerste hervorming had als doel zowel de ontslagbescherming als het loononderhandelingsproces aan te pakken. Hoewel een belangrijke eerste stap, bleef bijvoorbeeld de ontslagvergoeding na de eerste hervorming nog altijd boven het Europese gemiddelde. De hervorming begin 2012 behandelt meer onderwerpen en de aanpassingen zijn bovendien groter, waardoor zowel het IMF als de OECD spreken van een ‘significante’ verbetering van de arbeidsmarktinstituties. 

Figuur 4: Bescherming werknemer
Figuur 4: Bescherming werknemerBron: OECD
Figuur 5: Duale arbeidsmarkt
Figuur 5: Duale arbeidsmarktBron: Reuters EcoWin, Rabobank

Allereerst is de ontslagvergoeding versoberd. De maximale hoogte is beperkt in geval van een ‘oneerlijk’ ontslag, van 45 naar 33 dagen per arbeidsduur in jaren, met een maximum van 24 maanden in plaats van 42. Maar nog belangrijker is dat de voorwaarden waaronder een ontslag als ‘oneerlijk’ kan worden bestempeld strikter zijn gedefinieerd, waardoor een werkgever in minder gevallen de relatief hoge vergoeding moet betalen. Hoewel een belangrijke stap om het duale karakter van de arbeidsmarkt te bestrijden, blijft er een fors verschil bestaan tussen de ontslagvergoeding voor tijdelijke en permanente contracten. Mochten bovenstaande maatregelen onvoldoende blijken te helpen, dan moet alsnog de introductie van één uniform contract worden overwogen (OECD, 2012; Perez et al., 2012). Met betrekking tot de loononderhandelingen krijgen overeenkomsten op bedrijfsniveau voorrang op overeenkomsten op hogere niveaus. Hierdoor wordt het voor bedrijven gemakkelijker lonen en arbeidsuren aan te passen aan de (bedrijfs-)economische omstandigheden. Het IMF (2012a) noemt als kritiek dat de toepassing van automatische inflatie-indexatie weliswaar wordt ontmoedigd maar nog steeds kan worden gebruikt. Tot slot heeft de hervorming ook tot doel om de arbeidsmarkt actief te stimuleren. Het trainingsprogramma voor werkzoekenden wordt geïntensiveerd en het wordt voor jongeren financieel aantrekkelijk om een onderneming te starten. Daarnaast wordt het aannemen van jongeren en langdurig werklozen gestimuleerd door subsidies.

Vooruitzichten

De hierboven genoemde hervormingen kunnen op de lange termijn een substantiële bijdrage leveren aan het herstel van de Spaanse economie. Mits deze volledig zijn geïmplementeerd, becijfert het IMF (2012a) dat de hervormingen in 2017 cumulatief 4 a 5% extra BBP-groei kunnen genereren en de werkloosheid met 3 a 4%-punt omlaag kunnen brengen. Ook Perez et al. (2012) laten zien dat het verlagen van de ontslagvergoeding en het stimuleren van permanente contracten in een evenwichtssituatie de werkloosheid in Spanje significant omlaag kan brengen. Voor de korte termijn stelt het IMF (2012b) echter dat de economische impact van structurele hervormingen zeer klein en zelfs negatief kan zijn, voornamelijk als het gaat om arbeidsmarkthervormingen die worden doorgevoerd tijdens diepe recessies. 

Vanwege de forse noodzakelijke bezuinigingsoperatie door de overheid, de private schuldafbouw en de naweeën van de financiële crisis zijn de economische vooruitzichten op de korte termijn nog altijd zeer somber. Als gevolg van de resulterende krimp van de werkgelegenheid kan de werkloosheid zeker dit jaar nog verder stijgen. Alleen de terugkeer van economische groei, door ons verwacht vanaf 2014, kan deze stijging door banencreatie stoppen. Het is in dit opzicht bemoedigend dat de loonontwikkeling sinds 2012 achterblijft bij de door de btw-verhoging opgestuwde inflatie (figuur 6), hoewel dat mogelijk met een vertraging alsnog kan doorwerken. Verdere loonmatiging -een gevolg van de torenhoge werkloosheid en de doorgevoerde arbeidsmarkthervormingen– is zeer wenselijk om de banencreatie te bevorderen. Ondanks de hoge procycliciteit van de Spaanse arbeidsmarkt zijn er diverse redenen om te verwachten dat de werkloosheid na een toekomstige piek slechts geleidelijk zal afkomen van haar hoge niveau.

Figuur 6: Loonontwikkeling en inflatie

Figuur 6: Loonontwikkeling en inflatie

Bron: Reuters EcoWin

Allereerst zal de beroepsbevolking de komende jaren toenemen door de pensioenhervorming in 2011. Ouderen zullen langer doorwerken aangezien de pensioenleeftijd vanaf 2013 geleidelijk wordt verhoogd tot 67 jaar voor diegenen met een arbeidsverleden van minder dan 38,5 jaar. In 2012 was het leeftijdscohort boven de 55 jaar al het enige cohort van de beroepsbevolking dat groeide. Daarnaast zal de vergrijzing de beroepsbevolking de komende jaren niet substantieel verkleinen, in tegenstelling tot wat in veel andere landen het geval is. De afhankelijkheidsgraad (de bevolking boven de 65 jaar gedeeld door de bevolking van 15-64 jaar) zal volgens de bevolkingsprognoses van Eurostat tot 2060 weliswaar een forse stijging kennen tot 56%, beduidend hoger dan het verwachte EU-gemiddelde van 44%. Deze stijging wordt echter pas substantieel vanaf 2025, dus de vergrijzing zal tot die tijd nauwelijks bijdragen aan een lager werkloosheidscijfer. Een ontwikkeling die vermoedelijk nog niet geheel in deze bevolkingsprognose is verwerkt, is de veranderde migratiestromen van en naar Spanje. Waar Spanje in het decennium voor de financiële crisis een forse netto ontvanger was van immigranten -wat bijdroeg aan de sterke stijging van de beroepsbevolking tot 2008- kende het in 2011 juist netto emigratie (EC, 2012; IMF, 2012a). Dit is ook zichtbaar in het uitblijven van de stijging van de beroepsbevolking sinds 2009. Merk op dat de laatstgenoemde ontwikkeling versterkt kan zijn doordat een deel van de inactieve bevolking het actief zoeken naar een baan heeft opgegeven. OECD-cijfers laten zien dat Spanje van de eurozonelidstaten het hoogste percentage ontmoedigden kent, al was dit percentage in 2011 nog relatief beperkt, namelijk 1,3% van de beroepsbevolking. Wanneer de kans op het vinden van werk toeneemt, zal zeker een deel van deze groep ontmoedigden weer actief op zoek gaan naar een baan. Tot slot zorgt de structurele daling van de bouwactiviteiten ten opzichte van de jaren voor de crisis voor een ‘mismatch’ tussen vraag en aanbod op de arbeidsmarkt. Het percentage werklozen in de bouwsector bedroeg eind 2012 ongeveer 16% van de totale werkloosheid. Daarnaast is er vermoedelijk ook sprake van hoge werkloosheid in de bouwgerelateerde dienstverlening. De scherpe stijging van het aandeel werklozen dat langer dan één jaar zonder baan zit (van 18% in 2008 tot 41% in 2011), vormt een indicatie voor deze ‘mismatch’ (figuur 7). Omscholing of vertrek naar een ander land van deze groep werklozen is cruciaal om hun baanperspectief te verbeteren.

Figuur 7: Langdurige werkloosheidFiguur 7: Langdurige werkloosheid

Bron: OECD

Conclusie

De arbeidsmarktinstituties die hebben bijgedragen aan de snelle stijging van de werkloosheid sinds de crisis zijn door twee hervormingen succesvol aangepakt. Op de lange termijn kunnen hiervan de vruchten worden geplukt door hogere economische groei en lagere werk­loosheid, maar voorlopig zal de economische neergang het beeld op de arbeidsmarkt blijven domineren. Met name het verhogen van de pensioenleeftijd en de structurele ‘mismatch’ tussen vraag en aanbod zullen er bovendien voor zorgen dat de toekomstige daling van de werkloosheid slechts geleidelijk zal verlopen.

Referenties

EC (2012), The 2012 Ageing Report, European Economy 2/2012.

IMF (2011), The Spanish labour market in a cross-country perspective, IMF Working Paper 11/11, januari.

IMF (2012a), Article 4 consultation, IMF Working Paper 12/202, juli.

IMF (2012b), Italy: selected issues. IMF Country Report No. 12/168, juli.

IMF (2013), Okun’s Law: fit at 50?, IMF Working Paper 13/10, januari.

OECD (2012), Economic Surveys Spain, november.

Perez, J.I.G. et al. (2012), Evaluating the 2012 Spanish labour market reform, European Association of Labour Economists. 

Delen:
Auteur(s)
Michiel Verduijn
Rabobank KEO
030 21 62666

naar boven