RaboResearch - Economisch Onderzoek

This article is also available in English

Institutionele herinrichting eurozone

Special

Delen:

Sinds het ontstaan van de Europese schuldencrisis is de institutionele vormgeving van de eurozone in een stroomversnelling geraakt. Met name de controle op de overheidsfinanciën van de lidstaten is aangescherpt, maar ook op het terrein van macro-economische en financiële integratie is er voortgang geboekt, de laatste in de vorm van de stappen naar een bankenunie. Het tot op zekere hoogte overdragen van nationale zeggenschap aan Europese instanties is weliswaar noodzakelijk voor een stabiele muntunie, maar de praktijk leert dat deze beweging op veel politieke weerstand stuit. Deze weerstand is duidelijk zichtbaar in de nog onvoltooide vormgeving van het institutionele raamwerk dat tot op heden is opgetuigd. Een steviger raamwerk is niet alleen van belang om de kans op toekomstige crises te verkleinen, maar ook om de huidige crisis het hoofd te bieden. Vanuit politiek oogpunt zal er immers geen geloofwaardig crisismechanisme worden opgetuigd zolang het institutionele raamwerk van de eurozone niet sterk genoeg is om de kans op een toekomstige crisis acceptabel klein te maken. Deze studie beschrijft de institutionele stappen sinds het ontstaan van de financiële crisis op het terrein van budgettaire, financiële en economische integratie en analyseert in welke mate zij bijdragen aan de stabiliteit van de muntunie.

Politieke integratie

Sinds de oprichting van de Europese Gemeenschap voor Kolen en Staal in 1951 heeft er op diverse terreinen Europese integratie plaatsgevonden, met name op economisch en monetair terrein. Zo kwam de economische integratie in een stroomversnelling door de voltooiing van de interne markt in 1993 en werd qua monetaire integratie een mijlpaal bereikt met de realisatie van de muntunie in 1999. Hoewel politieke redenen –bovenal het bewaken van Europese vrede- een belangrijke motivatie waren voor de economische en monetaire integratie, is de politieke integratie bij deze ontwikkelingen achtergebleven. De afgelopen zestig jaar zijn er veelvuldig stemmen opgegaan voor meer politieke integratie, maar verschillende ontwikkelingen hebben een rem gezet op dit proces (ECB, 2013). Hierbij kan worden gedacht aan de tegenstem van het Franse parlement voor de Europese Defensie Gemeenschap in 1954, maar ook aan de Franse en Nederlandse referenda in 2005, die het Verdrag voor een Europese Grondwet blokkeerden. Bovendien onderscheidt de Europese beleidsintegratie zich door haar reactieve houding en minder door een visie op een gewenste eindsituatie. Zowel de economische als de monetaire integratie vonden plaats als reactie op onvrede over de situatie destijds. Het tekenen van de Europese Akte in 1986, waarmee de basis werd gelegd voor de voltooiing van de interne markt, werd mede ingegeven door onvrede over de economische stagnatie en de hoge werkloosheid in de jaren daarvoor, ook wel bekend als ‘eurosclerose’. Het idee van een muntunie vond een vruchtbare voedingsbodem in de speculatieve aanvallen en resulterende volatiliteit van de wisselkoersen onder de voorloper van de muntunie, het Europees Monetair Stelsel (EC, 2008). Als reactie op de financiële crisis en de Europese schuldencrisis zijn de talrijke institutionele stappen gezet op het terrein van budgettaire, financiële en economische integratie die in deze studie centraal staan.

Diverse economen hebben de afgelopen jaren gewezen op de institutionele tekortkomingen van de eurozone. Velen zien een politieke unie als een belangrijke voorwaarde voor het voortbestaan van een monetaire unie en op basis van historische muntunies lijken politieke factoren ook een cruciale succesfactor (Bordo & Jonung, 1999). In het huidige debat bestaat echter veel onduidelijkheid over het begrip politieke unie. Hodson (2009) definieert politieke integratie (onder andere) als het centraliseren van economische besluitvorming met het doel om een monetaire unie goed te laten functioneren. De Grauwe (2006) spreekt van de overdracht van soevereiniteit naar overkoepelende instanties. Het is belangrijk om aan te geven dat overdracht van soevereiniteit niet altijd de centralisatie van besluitvorming hoeft te impliceren; de laatste lijkt een vergevorderd stadium van politieke integratie. De overdracht van soevereiniteit kent diverse gradaties, waardoor het lastig is om vast te stellen wanneer een politieke unie is bereikt. Om die reden spreken wij in dit artikel over het proces van politieke integratie, zijnde het overdragen van zeggenschap over nationaal (economisch) beleid aan Europese instanties. De Grauwe stelt dat er in de eurozone weliswaar op diverse terreinen, zoals in de landbouw en handel, sprake is van overdracht van soevereiniteit, maar dat dit nog onvoldoende is voor een stabiele muntunie. Hij gebruikt de theorie van ‘Optimal Currency Area’ (OCA) om te beargumenteren dat vergaande politieke integratie nodig is om de kans van slagen van een muntunie te vergroten. Gezien de politieke redenen tot Europese integratie is optimaliteit vanuit economisch perspectief wellicht geen vereiste, maar wel wenselijk om na te streven. De optimaliteit van een OCA hangt onder andere af van de mate van symmetrie van externe schokken tussen de lidstaten. Het is bijvoorbeeld onwenselijk als lidstaten in grote mate verschillende effecten ondervinden van een substantiële stijging van de olieprijs; er kan immers maar één monetair beleid worden gevoerd voor alle lidstaten en de beperkte mobiliteit op de Europese arbeidsmarkt verhindert een vlot aanpassingsproces. Politieke integratie maakt het gemakkelijker om de effecten van een asymmetrische schok te dempen. De Grauwe gebruikt hetzelfde argument als pleidooi voor een groter gecentraliseerd budget of structurele inkomensoverdrachten tussen landen, zoals bij een Europese werkloosheidsverzekering. Hoewel dit in theorie de optimaliteit van een muntunie kan verhogen, impliceert dit niet dat het een noodzakelijke voorwaarde is voor het bestaan van een muntunie. Naast het verbeteren van de optimaliteit van een muntunie stelt Micossi (2013) dat politieke integratie de negatieve externe effecten van het economische beleid van een lidstaat kan beperken. Het is belangrijk om helder te krijgen op welke beleidsterreinen externaliteiten voorkomen en waar politieke integratie dus wenselijk is om het institutionele raamwerk te versterken. Het volgende hoofdstuk gaat hier dieper op in.

Integratie op drie terreinen

De Europese schuldencrisis heeft pijnlijk duidelijk gemaakt dat zorgen om de overheidsfinanciën van één lidstaat de stabiliteit van de gehele muntunie kunnen aantasten. De afgelopen jaren zijn onder hoge marktdruk de reddingsfondsen EFSF (Europese Financiële Stabiliteits Faciliteit) en de permanente opvolger ESM (Europees Stabiliteits Mechanisme) opgericht. Deze fondsen zijn noodzakelijk om wanbetaling van overheden en faillissementen van banken te voorkomen. Stabiliteit van de eurozone vereist een dergelijk crisismechanisme omdat de Europese Centrale Bank (ECB) geen rol voor zichzelf ziet om individuele lidstaten te ondersteunen met grootschalige monetaire financiering. Het overnemen van financiële risico’s aan de hand van een crisismechanisme is zonder een sterk institutioneel raamwerk echter onhoudbaar vanwege het morele risico dat deze situatie creëert - bijvoorbeeld weinig prudent beleid qua overheidsfinanciën omdat er sprake is van een vangnet (ECB, 2013). Om die reden zal er geen geloofwaardig crisismechanisme worden opgetuigd zolang het institutionele raamwerk van de eurozone niet sterk genoeg is om de kans op een toekomstige crisis acceptabel klein te maken. Politieke integratie is dus zowel wenselijk om de kans op toekomstige crises te verkleinen, maar ook een voorwaarde om de huidige crisis het hoofd te bieden in de vorm van een geloofwaardig crisismechanisme. Welke mate van beleidsintegratie hiervoor noodzakelijk is, is uiteindelijk een politieke afweging.

Zwakke begrotingsdiscipline is het meest bekende voorbeeld van een directe externaliteit, maar zij is zeker niet de enige oorzaak van de schuldencrisis. Buti en Carnot (2012) benadrukken de rol van financiële en macro-economische ontwikkelingen. Herkapitalisaties van banken zorgden er immers voor dat de overheidsfinanciën van veel lidstaten in korte tijd enorm verslechterden, terwijl de correctie van een macro-economische onbalans de recessie in veel lidstaten ernstig heeft verdiept. Zo leidde de extreme prijscorrectie op de Ierse huizenmarkt –na de excessieve kredietverlening en bouwactiviteiten in de jaren voor de crisis- niet alleen tot een diepe recessie, maar ook tot een enorme toename van de overheidsschuld als gevolg van de banksteun. In de jaren voorafgaand aan de crisis kende Ierland, geholpen door aan vastgoed gerelateerde belastinginkomsten, juist een aantal jaren van begrotingsoverschotten. Spanje kende vergelijkbare problemen als Ierland, maar het land kampte daarnaast met een zeer procyclische arbeidsmarkt. Door de recessie liep de werkloosheid hard op, wat de problemen in de financiële sector en op het gebied van de overheidsfinanciën alleen maar erger maakte. Bovenstaande voorbeelden laten zien dat ook financieel en macro-economisch beleid in lidstaten in indirecte zin, namelijk via verslechterende overheidsfinanciën, kunnen leiden tot negatieve externe effecten voor de muntunie als geheel. Bovendien is duidelijk dat bovenstaande ontwikkelingen elkaar kunnen versterken, waardoor de effectiviteit van beleidsintegratie beperkt blijft zolang niet op alle terreinen stappen worden gezet.

De directe en indirecte externaliteiten van zwakke overheidsfinanciën en insolvabele banken maken duidelijk dat politieke integratie op deze terreinen wenselijk is. Qua macro-economisch beleid geldt dit alleen voor de beleidsterreinen die in directe of indirecte zin effect hebben op andere lidstaten. Een onderscheid tussen deze beleidsterreinen is vanuit politiek perspectief gewenst om de nationale zeggenschap over economisch beleid niet onnodig te beperken. Mijs (2012) stelt immers terecht dat nationale zeggenschap belangrijk is voor de draagkracht voor bijvoorbeeld structurele hervormingen. Hierbij kun je een onderscheid maken tussen structurele hervormingen van de begroting en structurele economische hervormingen. De eerste categorie heeft in directe zin invloed op de houdbaarheid van de overheidsfinanciën van een lidstaat. Het gaat hier bijvoorbeeld om beleid met betrekking tot overheidsuitgaven als zorg en pensioenen. Structurele economische hervormingen kunnen de potentiële groei van een economie verhogen. Dit is onder andere prettig voor een houdbare verzorgingsstaat, maar is geen strikte voorwaarde om negatieve effecten op andere lidstaten te voorkomen. Zo kan Italië zijn potentiële economische groei verhogen door de corruptie tegen te gaan of het ondernemersklimaat te verbeteren. Maar alleen als het land een lager niveau van publieke voorzieningen kiest waarmee de overheidsfinanciën houdbaar blijven, heeft het uitblijven van dergelijke hervormingen geen negatief effect op andere lidstaten. Voor sommige structurele economische hervormingen ligt dit echter anders, zoals die op het gebied van de arbeidsmarkt, de huizenmarkt en de kredietverlening. Beleidskeuzes op deze terreinen kunnen niet alleen invloed hebben op de potentiële groei maar ook bepalend zijn voor het cyclische karakter van een economie. Als nationale economieën sterk verschillende economische cycli hebben, bemoeilijkt dit niet alleen een effectief monetair beleid, maar kan het ook grote onverwachte effecten hebben op bijvoorbeeld de overheidsfinanciën van een lidstaat. Qua beleid dat invloed heeft op de concurrentiepositie van lidstaten ligt de zaak genuanceerder, aangezien een aangetaste concurrentiepositie binnen een muntunie niet kan worden gecompenseerd door wisselkoersbeleid. Dit geldt bijvoorbeeld voor het liberaliseren van dienstensectoren in Portugal, wat via fellere binnenlandse concurrentie kan leiden tot lagere prijzen. In theorie zorgt een goede marktwerking, met bijvoorbeeld realistische rentetarieven, ervoor dat verschillen in de concurrentiepositie tussen lidstaten niet resulteren in de opbouw van onhoudbare tekorten op de lopende rekening van de betalingsbalans, maar in de jaren voorafgaand aan de crisis bleek dat dit in de eurozone wel degelijk kan gebeuren. 

Diverse Europese beleidsmakers lijken zich terdege bewust van de noodzaak van politieke integratie op bovenstaande terreinen. Eind 2012 presenteerden zowel de president van de Europese Raad Van Rompuy als de voorzitter van de Europese Commissie Barroso plannen om de monetaire unie op de lange termijn te versterken (Van Rompuy, 2012; EC, 2012a). In lijn met bovenstaande economische theorie stelt Van Rompuy voor om het beleidsraamwerk te versterken op het gebied van de overheidsfinanciën, de financiële sector en het economische beleid. Als vierde element noemt hij het vergroten van de democratische legitimiteit. Ook wij vinden het verkleinen van het Europese democratische tekort cruciaal om een breed draagvlak te kunnen creëren voor de noodzakelijke institutionele stappen in de eurozone. In deze studie beperken wij ons echter tot de drie beleidsterreinen die in strikt economische zin noodzakelijk zijn om het institutionele raamwerk te versterken. In de komende hoofdstukken 3, 4 en 5 bespreken wij de institutionele stappen die sinds de crisis op bovenstaande drie beleidsterreinen zijn gezet. Hoofdstuk 6 schetst onze verwachting van de manier waarop de eurozone zich de komende jaren institutioneel zal ontwikkelen. Hoofdstuk 7 beschrijft de belangrijkste conclusies.

Budgettaire integratie

Op het gebied van overheidsfinanciën bestond er voor de schuldencrisis al de nodige Europese wetgeving en sinds de crisis zijn op dit terrein ook relatief veel stappen gezet. De drie belangrijkste ontwikkelingen zijn de aanscherping van het Stabiliteits- en Groei Pact (SGP) en de introducties van zowel het ‘Fiscal Compact’ als het ‘Two-pack’. Hieronder beschrijven we deze drie stappen en kijken we in welke mate zij de stabiliteit van de eurozone kunnen vergroten.

Aanscherping SGP

Het SGP is ontstaan in 1997 met als doel om de overheidsfinanciën van de lidstaten van de aanstaande muntunie gezond te houden. Het SGP is gestoeld op twee duidelijke afspraken: het begrotingstekort mag niet groter zijn dan 3% van het Bruto Binnenlands Product (BBP) en de bruto overheidsschuld mag niet groter zijn dan 60%-BBP. Met name de naleving van de SGP-regels bleek een zwakke plek. Figuur 1 laat zien dat vrijwel alle lidstaten diverse malen zowel de begrotings- als de schuldnorm hebben overschreden. Dit kwam deels doordat de verantwoordelijkheid voor de naleving voor een belangrijk deel lag bij de Raad van de Europese Unie, bestaande uit de ministers van Financiën van de lidstaten. Het feit dat Duitsland en Frankrijk in 2003 een strikte implementatie van de regels in hun eigen voordeel blokkeerden, is exemplarisch voor de politieke invloed op de naleving van de regels (ECB, 2011). Ook het feit dat er in eerste instantie geen mogelijkheid bestond om actie te ondernemen tegen landen met een schuld boven de 60%-BBP was een zwakte in de vormgeving. In 2011 zijn de regels van het SGP net als in 2005 aangepast, zowel om de vormgeving als de naleving ervan te verbeteren.

Figuur 1: Naleving Stabiliteits- en Groei Pact

Figuur 1: Naleving Stabiliteits- en Groei Pact

Bron: Reuters EcoWin

In 2011 werd in de ‘preventieve arm’ van het SGP –waarin de begrotingsplannen worden beoordeeld van lidstaten die voldoen aan de gestelde begrotings- en schuldnorm- een grotere nadruk gelegd op het beperken van de overheidsuitgaven in plaats van op lastenverzwaringen. In de preventieve arm beoordeelt de EC de jaarlijkse begrotingsplannen van de lidstaten en vergelijkt deze plannen met hun ‘medium-term budgetary objective’ (MTO). De MTO wordt vastgesteld in structurele termen, dus geschoond voor de conjunctuur en eenmalige inkomsten en uitgaven. Sinds 2011 bevat de MTO ook een strikte uitgavenrichtlijn: de stijging van de overheidsuitgaven mag maximaal gelijk zijn aan de potentiële BBP-groei en in sommige gevallen moet deze lager zijn. In de ‘corrigerende arm’ van het SGP vonden twee belangrijke aanpassingen plaats. Allereerst is deze arm uitgebreid met een schuldregel, die lidstaten met een schuld boven de 60%-BBP verplicht het deel boven de norm met 1/20e per jaar af te bouwen (de 1/20e-regel geldt als gemiddelde over drie jaar). Ten tweede zijn er stappen gezet om de naleving van de regels strikter te maken. Zo zijn de mogelijke boetes hoger geworden (maximaal 0,5%-BBP), worden voor lidstaten van het eurogebied sneller sancties opgelegd bij overtreding van de regels en kan de Raad van de Europese Unie sinds 2011 een aanbeveling of een voorstel van de EC alleen nog met een gekwalificeerde meerderheid blokkeren. Voor die tijd was een gekwalificeerde meerderheid juist nodig om een aanbeveling of voorstel aan te nemen.

De aanscherping van het SGP in 2011 is zonder meer een verbetering. Desondanks zien wij nog enkele zwakke plekken. Binnen de corrigerende arm heeft de EC geen instrumenten om de verhouding tussen bezuinigingen en lastenverzwaringen te beïnvloeden. Politici kiezen vanwege de lagere publieke weerstand daardoor nog vaak voor lastenverzwaringen die de economische groei verder schaden. Daarnaast is de politieke invloed op de naleving van de regels weliswaar kleiner geworden, maar zal in de praktijk moeten blijken in welke mate politici de resterende ruimte nog zullen benutten (Buti & Carnot, 2012). Tot slot is het SGP vormgegeven om de overheidsfinanciën op de middellange termijn te verbeteren, maar gaat de discussie tussen de EC en de lidstaten de laatste jaren vooral over het behalen van de begrotingsdoelstelling op de korte termijn.

Fiscal Compact

Begin 2012 is een belangrijke stap gezet met het Verdrag inzake Stabiliteit, Coördinatie en Bestuur in de Economische en Monetaire Unie, beter bekend onder de Engelse naam van Titel III: ‘Fiscal Compact’. Het verdrag is per 1 januari 2013 in werking getreden, waardoor de 25 lidstaten die het verdrag hebben ondertekend –de toenmalige EU-27 min het VK en Tsjechië- tot 1 januari 2014 de tijd hebben om maatregelen in het verdrag om te zetten in nationale wetgeving. Deze lidstaten committeren zich onder andere aan een ‘gouden regel’: op middellange termijn mag het structurele begrotingstekort niet boven de 0,5% van het BBP uitkomen. Daarbij is afgesproken dat de structurele begrotingsdoelstelling voor de middellange termijn in nationale wetgeving dient te worden opgenomen, het liefst in de grondwet en anders op een vergelijkbaar niveau van wetgeving. Hetzelfde geldt voor automatische mechanismen die voor handhaving van de regel moeten zorgen.

Het Fiscal Compact biedt in theorie een nuttige aanvulling op het SGP, omdat de regels uit de preventieve arm van het SGP meer tanden krijgen door de verankering in nationale wetgeving (Buti & Carnot, 2012). Hier zit echter een aantal haken en ogen aan. Het Fiscal Compact gaat uit van het cyclisch geschoonde begrotingssaldo en geeft daarmee een robuustere weergave van de gezondheid van de overheidsfinanciën dan het normale saldo. Legierse & Smid (2012) stellen dat het sturen op een cyclisch geschoond saldo het begrotingsbeleid in theorie minder procyclisch maakt: begrotingsbeleid krijgt een dempende werking op economische schommelingen. Zij merken echter op dat het corrigeren voor de conjunctuur een lastige exercitie is, omdat het op enig moment moeilijk is om de stand van de conjunctuur precies te bepalen. Aangezien het vaststellen van het cyclisch geschoonde saldo noodzakelijk is voor het bepalen van het juiste begrotingsbeleid, ontstaat er politieke ruimte om de regels op de electoraal gewenste manier uit te leggen. Qua naleving zal de komende jaren moeten blijken op welke manier de nationale verankering zal uitpakken. Maar men kan nu al vraagtekens zetten bij de sanctionering. Lidstaten krijgen namelijk het recht om elkaar te dagen voor het Hof van Justitie van de Europese Unie als zij van mening zijn dat een lidstaat de regels onvoldoende heeft verankerd of dat een lidstaat niet voldoet aan de gestelde aanbevelingen van het Hof. Hoewel het Hof in een dergelijke situatie een boete (maximaal 0,1%-BBP) kan uitdelen, zal de politieke drempel om elkaar de maat te nemen vermoedelijk hoog zijn.

Two-pack

Het Two-pack, dat op 30 mei 2013 in werking is getreden, bestaat uit twee verordeningen die de preventieve en coördinerende werking van het bestaande begrotingstoezicht kunnen versterken. Deze twee verordeningen gelden alleen voor de euro­zonelidstaten. Via de eerste verordening probeert de EC haar invloed op de begrotingsplannen van de lidstaten te vergroten. Zo worden eurozonelidstaten verplicht half oktober een begrotingsvoorstel voor het komende jaar in te dienen. Als dit voorstel niet voldoet aan de voorwaarden van het SGP kan de EC vragen een nieuw voorstel in te dienen. Daarnaast verplicht deze verordening lidstaten hun begrotingsplannen te baseren op onafhankelijke macro-economische ramingen. De tweede verordening heeft vooral betrekking op lidstaten in de buitensporige tekortprocedure en lidstaten die financiële hulp krijgen of hebben gekregen. De EC krijgt hierdoor meer mogelijkheden om de plannen van deze lidstaten te beoordelen op basis van bijvoorbeeld criteria uit het SGP. Lidstaten die financiële hulp hebben gekregen, blijven onder verscherpt toezicht van de EC totdat 75% van de gekregen steun is terugbetaald. Een voordeel van het Two-pack is dat zij de EC meer mogelijkheden biedt tot extra begrotingstoezicht wanneer zij dat noodzakelijk acht. Hierdoor kunnen de flexibiliteit en de preventieve werking van bestaande wetgeving worden versterkt. De EC zit hierdoor dichter op budgettaire ontwikkelingen en kan dan ook sneller bijsturen. De effectiviteit van het Two-pack is echter in grote mate afhankelijk van een proactieve houding van de EC. Een bijkomend nadeel is dat de EC op basis van het Two-pack slechts aanbevelingen kan doen en zij niets kan afdwingen.

Stand van zaken: politieke invloed minder, maar niet verdwenen

Samenvattend kan men stellen dat er de afgelopen jaren op het gebied van de overheidsfinanciën relatief veel beleidsstappen zijn gezet waardoor de EC over beduidend meer instrumenten beschikt om de overheidsfinanciën van lidstaten in het gareel te houden. Zoals gezegd is het lastig om exact vast te stellen in welke mate deze stappen bijdragen aan de stabiliteit van de muntunie. Maar het is een feit dat de overdracht van zeggenschap, in combinatie met hoge marktdruk, vanuit politiek perspectief voldoende was voor de oprichting van het permanente reddingsfonds ESM, al is zijn effectieve leencapaciteit (€ 500 mrd) naar onze mening nog te klein om voldoende geloofwaardig te zijn. Kijkend naar de stappen op het gebied van het SGP, Fiscal Compact en Two-pack valt een aantal zaken op. Allereerst zijn de stappen vooral coördinerend en sturend van aard, wat een belangrijk verschil vormt met de mogelijkheid van het centraliseren van beleid. Zo is het toezicht op de begrotingsregels weliswaar verscherpt, maar is er van een substantiële federale Europese begroting geen sprake. Het is belangrijk om aan te geven dat centralisatie niet noodzakelijk is zolang de uiteindelijke zeggenschap over het beleid is overgedragen aan overkoepelende instanties. Inhoudelijk ligt de nadruk van de invulling van het SGP naar onze mening teveel op het verbeteren van de overheidsfinanciën op de korte termijn, terwijl zowel het SGP als het Fiscal Compact zijn vormgegeven om de overheidsfinan­ciën op de middellange termijn te verbeteren. Naast de geschetste beperkingen van de inhoudelijke vormgeving geldt dat vooral de naleving en de politieke invulling van alle drie de toezichtsmechanismen cruciaal blijft. De mogelijkheden om beleid met boetes en nationale verankering in wetgeving af te dwingen zijn weliswaar toegenomen, maar de politieke speelruimte is zeker niet verdwenen. De praktijk zal moeten tonen in welke mate de EC toestaat dat deze ruimte wordt benut. 

Financiële integratie

Het proces van Europese financiële integratie –in dit stadium geconcentreerd op het optuigen van een Europese bankenunie- is weliswaar gestart maar nog zeker niet voltooid. Toezicht op en resolutie van banken zijn in Europa tot op heden belegd bij nationale instituten. Alleen als onderdeel van het financiële reddingspakket voor Spaanse banken van eind 2012 kunnen Europa en het IMF invloed uitoefenen op de vormgeving van de Spaanse bankensector. Het eerder genoemde plan van Van Rompuy (2012) onderscheidt vier pijlers van een complete bankenunie: uniform toezicht, een uniform resolutiemechanisme (en een Europese resolutieautoriteit), een gezamenlijk resolutiefonds en een uniform depositogarantiestelsel (DGS). Dit zijn ook volgens ons noodzakelijke stappen om de negatieve externaliteiten van een nationale aanpak te beperken en daarmee de stabiliteit van de muntunie te vergroten. Daarnaast zal dit ertoe leiden dat de kosten van toekomstige bankencrises zoveel mogelijk worden weggehouden van de belastingbetaler. Hieronder beschrijven we dat integratie op de bovenstaande vier aspecten duidelijke voordelen biedt in vergelijking met vormgeving op nationaal niveau.

Uniform toezicht is belangrijk omdat nationale toezichthouders in eerste instantie handelen vanuit het belang van hun eigen land en niet vanuit het belang van een muntunie als geheel (Gros, 2012). Goodhart (2012) stelt dat nationale toezichthouders de neiging hebben zwak op te treden tegen hun eigen ‘kampioen’-banken, waardoor eventuele problemen te laat kunnen worden aangepakt. Zo kwam het uitstel van noodzakelijke maatregelen in de Spaanse bankensector mede door de grote politieke invloed op de regionale spaarbanken (cajas) (Garicano, 2012). Uniforme regelgeving en toezicht resulteren niet alleen in een ‘level playing field’, maar kunnen ook bijdragen aan het afdwingen van structurele hervormingen van de bankensector. Ondanks bovenstaande voordelen is het belangrijk om te benadrukken dat uniform toezicht maar in beperkte mate kan bijdragen aan het voorkomen van financiële crises. Deze zijn immers van alle tijden en doorgaans moeilijk te voorzien, zowel voor nationale als voor Europese toezichthouders.

Een uniform resolutiemechanisme en een Europese resolutieautoriteit kunnen door duidelijke richtlijnen te scheppen bij de afwikkeling van een probleembank bijdragen aan een ‘level playing field’. Daarnaast schept het een raamwerk voor gecoördineerd optreden indien het gaat om een bank met vestigingen in meer Europese landen. Onduidelijkheid over de mate van ‘bail-in’ –het afschrijven of omzetten in eigen vermogen van ongedekte vorderingen wanneer een bank afstevent op een faillissement- zoals bij de totstandkoming van het Cypriotische hulppakket, kan worden voorkomen. Dit kan de financiële stabiliteit ten goede komen, al is hier de stabiliteit afhankelijk van de mate waarin ‘bail-in’ wordt toegepast. Een grote nadruk op ‘bail-in’ voorkomt weliswaar een fors beroep op sterkere banken via het resolutiefonds, maar het kan de financiële stabiliteit via besmettingskanalen juist ondermijnen. Dit verklaart waarom een gezamenlijk resolutiefonds onontbeerlijk is. Daarnaast kan het opzetten van richtlijnen voor toekomstige crises zijn weerslag hebben op de huidige crisis. Het mogelijke verlies op een vordering bij een ‘bail-in’ wordt door financiële markten doorberekend in de financieringskosten van banken. Dit treft een aantal -vooral ook Zuid-Europese- banken hard vanwege hun relatief zwakke huidige positie.

Met een gezamenlijk resolutiefonds doorbreekt de bankenunie deels de link tussen bankproblemen en overheidsfinanciën van individuele landen. Reddingsoperaties van banken worden immers niet langer gefinancierd met middelen van de lidstaat zelf. Een nationaal fonds (ex ante gevuld door banken uit hetzelfde land) zal vaak tekortschieten in omvang als het om een grote bank gaat. Het is belangrijk om aan te geven dat een deel van de negatieve link tussen overheden en banken zowel bij een nationaal als bij een gezamenlijk fonds blijft bestaan. Banken houden doorgaans immers grote hoeveelheden staatsobligaties van de eigen overheid aan. Een gezamenlijk fonds kan de negatieve wisselwerking weliswaar doorbreken, maar zorgen om de overheidsfinanciën van een land kunnen blijven leiden tot zorgen over de betreffende banken. De introductie van eurobonds kan dit probleem in de vorm van één grote, stabiele obligatiemarkt voorkomen (Boonstra, 2011).

Een uniform DGS versterkt het vertrouwen van depositohouders en kan derhalve helpen een deposito-vlucht te voorkomen. De Europese schuldencrisis heeft laten zien dat een deposito-vlucht kan leiden tot een verdieping van de economische problemen van een land, onder andere omdat de kredietverlening verder onder druk komt te staan. Ook een DGS op het niveau van de lidstaat kan een depositovlucht voorkomen, maar uniforme regels dragen bij aan een ‘level playing field’ en voorkomen dat spaarders hun geld stallen in landen met de beste systemen. In tegenstelling tot nationale fondsen werkt een gezamenlijk DGS-fonds als een verzekering tegen hoge kosten op het niveau van de individuele lidstaat. Dit is wenselijk omdat banken en hun deposito’s zeer groot kunnen zijn ten opzichte van de bankensector van het eigen land, maar niet ten opzichte van de gehele Europese bankensector.

De bovenstaande vier pijlers van een complete bankenunie bieden dus duidelijke voordelen ten opzichte van vormgeving op nationaal niveau. Als bovenstaande stappen inderdaad leiden tot een ‘level playing field’ zullen de internationale concurrentie van banken en hun grensoverschrijdende activiteiten binnen de eurozone bovendien toenemen, wat de allocatie van financiering binnen de eurozone in theorie verbetert. Met betrekking tot de institutionele vormgeving op Europees niveau is er een aantal belangrijke discussiepunten, waarin economische, politieke en juridische factoren een rol spelen. Wij beschrijven hieronder twee belangrijke aspecten.

Integrale aanpak

Allereerst benadrukken veel economen het belang van een integrale aanpak van een bankenunie (Beck, 2012; Goodhart, 2012). Als de integratie slechts op deelterreinen plaatsvindt, en een deel van de bevoegdheden dus bij individuele lidstaten blijft, zal een bankenunie niet effectief zijn en mogelijk zelfs slechter functioneren dan de huidige nationale vormgeving (Beck, 2012). Schoenmaker (2012) beschrijft een scenario waarin het toezicht is ondergebracht bij de ECB, maar de bevoegdheid tot resolutie bij de nationale autoriteiten. Daarin is het denkbaar dat de ECB twijfelt aan de stabiliteit van een bank, maar dat de nationale autoriteit neigt naar minimalisatie van haar eigen kosten en de bank daarom zo lang mogelijk gebruik laat maken van liquiditeit van de ECB. Omdat de combinatie van Europees toezicht en een nationale aanpak bij resolutie kan leiden tot uitstel van de noodzakelijke maatregelen, is het cruciaal dat beide aspecten op hetzelfde institutionele niveau worden vormgegeven.

Vanuit economisch perspectief pleit bovenstaande argumentatie voor een (zoveel mogelijk) gelijktijdige integratie op Europees niveau van de diverse beleidsaspecten.Vanuit politiek perspectief geldt dat uniform toezicht minimaal gelijktijdig en liefst eerder dient te worden ingevoerd dan de overdracht van bevoegdheden aan bankresolutie en DGS (Ioannidou, 2012). Het is politiek immers lastig te verkopen om financiële risico’s over te nemen zonder dat men enige zeggenschap heeft gehad in de periode waarin bankproblemen zijn ontstaan.

Korte termijn versus lange termijn

Hoewel er al diverse beleidsstappen zijn gezet, blijkt het optuigen van een bankenunie –en met name een uniform resolutiemechanisme en een gezamenlijk fonds- een langdurig proces. Buch en Weigert (2012) beargumenteren dat dit proces wordt vertraagd door het bestaan van ‘legacy problems’; de verschillende financiële uitgangssituaties van bankensectoren in de lidstaten en met name de grote verliezen in bijvoorbeeld de Spaanse en Ierse bankensector die nog niet zijn geëffectueerd en die kunnen leiden tot aanzienlijke toekomstige herkapitalisaties. Zij vergelijken het invoeren van een uniform DGS met het verzekeren tegen schade die al is geleden. Om die reden heeft de ECB een ‘Asset Quality Review’ (AQR) aangekondigd: een toelatingstest tot het Single Supervisory Mechanism (SSM) die ervoor moet zorgen dat een gezamenlijk fonds alleen kan worden aangewend voor op het moment van toetreding gezonde instellingen. Wij benadrukken echter dat een dergelijke toelatingstest niet geloofwaardig zal zijn zolang er geen resolutiefonds is opgericht. Zonder fonds moet de desbetreffende overheid en indien nodig het ESM tekortschietende banken voorzien van aanvullend kapitaal, wat de vraag oproept of de AQR een grote kapitaalbehoefte aan het licht durft te brengen. Daarnaast kost het simpelweg veel tijd om nieuwe instituties in werking te laten treden, qua infrastructuur en hoog opgeleide werknemers (Ioannidou, 2012). Ook vindt er een juridische discussie plaats of Europese verdragen moeten worden aangepast om de beslissing tot resolutie onder te brengen bij Europese instanties. Beck (2012) stelt om bovenstaande redenen dat het onverstandig is om het institutioneel optuigen van een bankenunie te zien als een oplossing voor de huidige problematiek van bijvoorbeeld de Spaanse en Ierse bankensector. Net als bij de integratie op budgettair terrein zal een gezamenlijk resolutiefonds immers alleen beschikbaar komen wanneer de kans op het gebruik hiervan acceptabel klein of beperkt van omvang is. Ook een verschillende uitgangssituatie tussen lidstaten kan een blokkade vormen, aangezien hierdoor de kans op het verwachte gebruik van het fonds door de lidstaten niet gelijk is. Problematisch is dat de bankensectoren in diverse landen behoefte hebben aan een oplossing op de korte termijn. De sociaaleconomische kosten van uitstel van noodzakelijke maatregelen blijven anders namelijk oplopen.

Europese beleidsstappen

In september 2012 heeft de Europese Commissie een voorstel ingediend voor centraal bankentoezicht (EC, 2012b). Er wordt een Single Supervisory Mechanism in het leven geroepen, waarin de Europese Centrale Bank (ECB) verantwoordelijk wordt voor het toezicht op alle 6.000 banken in de eurozone en op de banken in niet-eurolanden die vrijwillig participeren in het SSM. De ECB zal zelf toezicht houden op banken die 1) activa hebben van meer dan € 30 mrd of 2) activa hebben die groter zijn dan 20% van het BBP van het eigen land of 3) financiële steun hebben gekregen of aangevraagd van de reddingsfondsen EFSF of ESM. De overige instellingen blijven onder nationaal toezicht, al kan de ECB op elk moment besluiten dit toezicht over te nemen. De ECB beoogt haar toezicht te starten in de tweede helft van 2014.

Daarnaast heeft de EC in juli 2013 een voorstel ingediend voor een uniform resolutiemechanisme (EC, 2013a). In het voorstel kan een ‘Single Resolution Board’, bestaande uit vertegenwoordigers van de EC, de ECB en nationale toezichthouders, een advies opstellen tot resolutie. De uiteindelijke beslissing tot resolutie blijft in het voorstel echter voorbehouden aan de EC. De ‘Single Resolution Board’, waar in theorie door de nationale toezichthouders ook nationale belangen kunnen worden afgewogen, krijgt weliswaar de rol van adviseur en uitvoerder van resolutie, maar geen beslissingsbevoegdheid. Het EC-voorstel volgde op het politieke akkoord over een ‘bail-in framework’ dat de Raad van de Europese Unie, bestaande uit de ministers van Financiën van de lidstaten, enkele weken eerder sloten. In dit ‘framework’ zijn weliswaar uniforme regels opgesteld in geval van resolutie, maar blijft er voor nationale toezichthouders een zekere mate van flexibiliteit behouden bij het toepassen van deze regels. Zij hebben binnen bepaalde grenzen namelijk de ruimte om groepen crediteuren te beschermen tegen verliezen met het doel om kritieke functies te behouden of om besmetting te voorkomen. Het is duidelijk dat de EC met betrekking tot de overdracht van bevoegdheden aan haarzelf en met de instelling van een gemeenschappelijk resolutiefonds een beduidend ambitieuzer voorstel heeft neergelegd dan sommige lidstaten, en daarmee ook de Raad, op dit moment wenselijk achten.

Stand van zaken: onvoltooide vormgeving

Samenvattend zien wij bovenstaande voorstellen als een stap in de richting van een volwaardige bankenunie, maar de institutionele vormgeving is nog duidelijk niet voltooid. Een bankenunie is alleen effectief als toezicht, resolutie en noodfonds op hetzelfde institutionele niveau worden vormgegeven. Een forse nadruk op ‘bail in’ kan de kosten voor sterkere banken en de belastingbetaler weliswaar beperken, toch blijft een gezamenlijk resolutiefonds uiteindelijk onontbeerlijk om de stabiliteit van de muntunie te vergroten. Juist over dit cruciale element bestaat er tussen de lidstaten nog veel onenigheid. Gezamenlijk toezicht en een uniform Europees resolutiemechanisme zijn een politieke voorwaarde voor het vullen van een resolutiefonds, maar het akkoord van de Raad over toekomstige resolutie gaat naar onze mening niet ver genoeg. Aangezien de voorstellen van de Raad en de EC qua mate van flexibiliteit en zeggenschap van nationale instanties ver van elkaar af staan, is het onzeker of de definitieve Europese richtlijn ambitieus genoeg wordt. Een scherpe toelatingstest van de ECB is voor diverse lidstaten belangrijk om het gebruik van het fonds uit te sluiten voor bankproblemen die in het verleden zijn ontstaan. Paradoxaal genoeg vereist deze test alsnog een geloofwaardig fonds om de noodzakelijke bankherkapitalisaties die uit de test naar voren kunnen komen, te financieren. Zolang beleidsmakers geen geloofwaardige oplossing vinden voor de huidige problemen in de diverse bankensectoren, zal een volwaardige bankenunie niet tot stand komen. Het beleid voor zowel de huidige crisis als dat om toekomstige crises te voorkomen, zijn hierdoor duidelijk met elkaar verweven. De politieke onwil om het onvermijdelijke verlies te nemen van de huidige bankproblemen wordt immers weerspiegeld in de gebrekkige vormgeving van de actuele voorstellen. 

Economische integratie

De Europese integratie van economisch beleid was voor de schuldencrisis zeer beperkt. En ondanks dat er sinds de crisis diverse stappen zijn gezet, blijft de Europese invloed op dit terrein afhankelijk van de welwillendheid van de lidstaten en van een proactieve houding van de EC. In het Verdrag van Lissabon uit 2007 spraken lidstaten af dat zij ‘hun economisch beleid zullen vormgeven met het perspectief om bij te dragen aan het bereiken van de doelen van de Europese Unie’. Maar deze vage richtlijn ging niet vergezeld van enig afdwingbaar mechanisme (CEPR, 2013). Met de financiële noodsteun aan diverse lidstaten tijdens de crisis kon de EC via hervormingsafspraken invloed uitoefenen op het economische beleid, maar dit mechanisme werkt ex post, namelijk als de stabiliteit van de muntunie al in gevaar is gebracht. In hoofdstuk 2 van deze publicatie staat beschreven waarom integratie op diverse macro-economische deelterreinen zowel direct als indirect, via het effect op de overheidsfinanciën, van belang is voor een stabiele muntunie. Uit het document van Van Rompuy (2012) en uit recente beleidsvoorstellen blijkt dat diverse Europese beleidsmakers dit goed beseffen, maar de politieke weerstand in een aantal lidstaten blijft groot. Hieronder bespreken wij de beleidsstappen tot dusver en een recent voorstel.

Europees Semester

Het Europees Semester is in 2010 opgericht om de Europese coördinatie van economisch beleid te verbeteren en om tijdig invloed te kunnen uitoefenen op het beleid van lidstaten. Het Semester is een jaarlijkse cyclus waarin de EC zowel budgettaire als economische beleidsplannen van lidstaten beoordeelt en op basis hiervan beleidsaanbevelingen doet. Naast het stroomlijnen van het SGP en de Macro-economische onbalans procedure (zie volgende paragraaf) doet de EC landspecifieke aanbevelingen op basis van de ingediende nationale hervormingsprogramma’s. Een belangrijk aspect van dit proces is dat de aanbevelingen geen afdwingbaar karakter hebben. Het succes van het Semester ligt hierdoor besloten in de uitvoering ervan door de lidstaten zelf (Mijs, 2012). Uit een studie van Bruegel (2011a) blijkt dat er verschil bestaat in welke mate lidstaten opvolging geven aan deze aanbevelingen. Het aantal jaren binnen de EU, de grootte van de lidstaat en de mate van economische relaties buiten de EU zijn factoren die hierop van invloed kunnen zijn. Daarnaast uit de studie van Bruegel kritiek op het gebrek aan transparantie in de vormgeving van het Semester. Uit de huidige aanbevelingen blijkt onvoldoende welke beleidsstappen in welke lidstaten de hoogste prioriteit hebben. Daarnaast heeft de Raad van de Europese Unie de mogelijkheid de aanbevelingen op een weinig transparante manier (licht) aan te passen, aangezien zij de aanbevelingen van de EC uiteindelijk bekrachtigt. Het gebrek aan transparantie kwam ook naar voren tijdens het uitstel van de begrotingsdoelstellingen dat diverse lidstaten in mei 2013 van de EC kregen. Zo kreeg Frankrijk twee jaar uitstel van zijn begrotingsdoelstelling maar verlangde de EC ook een sterkere nadruk op structurele hervormingen, zoals een Franse pensioenhervorming. Een afweging tussen begrotingsmaatregelen en structurele hervormingen is in theorie wenselijk, aangezien de verhouding tussen beide beleidsopties belangrijk is om de houdbaarheid van de overheidsfinanciën op de lange termijn te kunnen versterken zonder de kosten op de korte termijn te hoog te laten oplopen (Piljic & Stegeman, 2012). De huidige invulling hiervan –via politieke onderhandelingen binnen de kaders van het SGP- is weliswaar een effectieve manier van de EC om haar invloed op de lidstaten op de korte termijn te vergroten, maar er zijn nadelen. Omdat een dergelijke uitruil binnen het SGP in strikte zin niet mogelijk is, zijn de hervormingen niet afdwingbaar. Bovendien draagt het niet bij aan de transparantie van de Europese invloed op nationaal beleid.

Macro-economische onbalans procedure

Net als de aanscherping van het SGP is de Macro-economische onbalans procedure (in het Engels: Macroeconomic Imbalance Procedure - MIP) onderdeel van het ‘Six-pack’ dat eind 2011 in werking is getreden. De MIP probeert de opbouw van een macro-economische onbalans in lidstaten te voorkomen en, als deze toch is ontstaan, te corrigeren. De MIP omvat een jaarlijkse cyclus die start met een scorebord van momenteel 11 indicatoren op basis waarvan een eerste beoordeling wordt gemaakt van het bestaan van onevenwichtigheden. Daarnaast omvat de MIP een ‘preventieve’ en een ‘corrigerende’ arm, waarin de EC en de Raad van de Europese Unie aanbevelingen kunnen doen aan de lidstaat. Indien eurozonelidstaten deze aanbevelingen onvoldoende opvolgen, riskeren zij een boete van maximaal 0,1%-BBP.

In theorie biedt de vormgeving van de MIP voldoende aanknopingspunten om macro-economische onevenwichtigheden tegen te gaan, voor zover dat mogelijk is. In de praktijk blijft het echter lastig om een dergelijke onbalans vast te stellen (Bruegel, 2011b). Het scorebord van de MIP met de indicatoren van 2008 toont zowel voor Griekenland als voor Denemarken vier crisissignalen, maar de situatie in deze landen en zeker ook de mate waarin dit invloed heeft op andere lidstaten verschilt enorm (tabel 1). Dit onderstreept dat een puur kwantitatieve benadering onvoldoende recht doet aan de verschillende situaties in de lidstaten (Altomonte & Marzinotto, 2010). Om die reden gaat een alarmerende uitslag op het scorebord altijd vergezeld van een ‘in-depth review’. Deze noodzakelijke kwalitatieve toevoeging opent echter politieke speelruimte. In de studie van Bruegel wordt gesteld dat er grenzen zitten aan de effectiviteit van discretionaire bevoegdheid op dit terrein aangezien er doorgaans veel weerstand bestaat tegen beleidsstappen die een onbalans moeten tegengaan.

Tabel 1: Scorebord macro-economische onbalans procedure
Tabel 1: Scorebord macro-economische onbalans procedureBron: Europese Commissie, Rabobank

De praktijk zal dus moeten uitwijzen in welke mate de EC in staat is om de MIP krachtig te laten functioneren. Het is nog te vroeg om hier een definitief oordeel over te vellen, maar uit een recent voorbeeld blijkt dat hier vraagtekens bij kunnen worden gezet. In april 2013 bestempelde de EC de macro-economische onbalans in Spanje en Slovenië als ‘excessief’. Op basis van deze beoordeling kan de Raad van de Europese Unie een procedure starten waarin deze lidstaten worden gedwongen tot beleidsstappen. De Raad heeft op zijn bijeenkomst van 14 mei 2013 echter aangegeven dat de EC eerst de nationale hervormingsprogramma’s van deze landen zal bekijken en op basis daarvan zal beoordelen of er meer beleidsstappen nodig zijn. Zolang er geen procedure wordt gestart, zijn deze beleidsstappen niet afdwingbaar. Naast het feit dat de invloed van de Raad een politiek element aan de MIP toevoegt, is het een zwakte dat maatregelen pas in een laat stadium kunnen worden afgedwongen (met een boete), namelijk als de onbalans al als ‘excessief’ is beoordeeld. Net als bij het begrotingstoezicht binnen het SGP en het Fiscal Compact kan de EC dus weliswaar in een vroeg stadium aanbevelingen doen met betrekking tot economisch beleid, maar het inzetten van een afdwingbaar mechanisme is pas later in het traject mogelijk en staat bovendien niet los van politieke invloed.

Voorstel: bindende contracten

Van Rompuy (2012) beschrijft de mogelijkheid van een ander instrument om de invloed op het economische beleid van de lidstaten te vergroten. Hij stelt voor dat lidstaten en de EC bindende contracten opstellen over het doorvoeren van structurele hervormingen. Deze contracten zouden gepaard kunnen gaan met financiële steun, zowel als financiële prikkel als om de negatieve kortetermijnimpact van een structurele hervorming te verzachten. De EC (2013b) heeft een vergelijkbaar voorstel gelanceerd onder de naam ‘Convergence and Competitiveness Instrument’. De Europese Raad –bestaande uit de regeringsleiders van de EU-lidstaten- gaf in oktober 2012 aan dergelijke ideeën te willen verkennen, maar er zijn nog geen concrete stappen gezet. Allereerst is het belangrijk om aan te geven dat dergelijke contracten niet op alle beleidsterreinen hoeven worden afgesloten. In hoofdstuk 2 gaven we aan dat diverse hervormingen weliswaar de potentiële economische groei van een land kunnen verhogen, maar dat Europese invloed vooral wenselijk is op de beleidsterreinen die in directe of indirecte zin effect hebben op andere lidstaten. Dit geldt in ieder geval voor structurele hervormingen van de begroting en voor beleid dat bepalend is voor het cyclische karakter van een economie. In theorie staat dergelijk beleid al onder invloed van het SGP en de MIP, dus lijkt de toegevoegde waarde van aanvullende contracten beperkt. Gezien het feit dat binnen deze kaders in een vroeg stadium van ongewenst economisch beleid slechts aanbevelingen kunnen worden gedaan, kan de introductie van financiële steun behorend bij een contract op dat moment wel zorgen voor een extra prikkel. 

Stand van zaken: Praktische invulling blijft vraagteken

Samenvattend kan worden gesteld dat de EC weliswaar in een vroeg stadium aanbevelingen kan doen met betrekking tot macro-economisch beleid, maar dat het inzetten van een afdwingbaar mechanisme pas in een later stadium mogelijk is en bovendien niet los staat van politieke invloed. Net als bij het begrotingstoezicht is de overdracht van zeggenschap vooral op een sturende en coördinerende manier vormgegeven. De MIP biedt op papier de juiste structuur om macro-economische onevenwichtigheden, voor zover mogelijk, te voorkomen en te corrigeren, maar de effectiviteitvan de huidige vormgeving moet zich in de praktijk nog helemaal bewijzen. Zeker in vergelijking met bijvoorbeeld begrotingstoezicht in de vorm van het SGP, dat al ruim zestien jaar bestaat, staat de overdracht van zeggenschap over economisch beleid nog in de kinderschoenen en zal deze de komende jaren waarschijnlijk verder worden ontwikkeld. Ondanks dat conclusies over het Semester en de MIP in dit stadium nog voorbarig zijn, is er toch reden voor twijfel aan de effectiviteit ervan. De weinig transparante manier waarop de EC een Franse pensioenhervorming probeert af te dwingen, geeft aan dat andere institutionele mogelijkheden voor de EC beperkt zijn. Ook het feit dat Europese beleidsmakers doorgaan met plannen voor bindende contracten, waarvan de toegevoegde waarde op de MIP op papier beperkt lijkt, geeft aan dat de MIP op dit moment nog niet functioneert als krachtig instrument om onevenwichtigheden aan te pakken.

Een blik vooruit

De afgelopen hoofdstukken laten zien dat de institutionele vormgeving van de eurozone sinds het ontstaan van de schuldencrisis in een stroomversnelling is geraakt. Naast de overdracht van soevereiniteit op budgettair, financieel en economisch terrein zijn de reddingsfondsen EFSF en ESM opgericht. Problematisch is dat de financiële steun aan de Zuidelijke lidstaten in de afgelopen jaren tot veel publieke weerstand heeft geleid in de Noordelijke lidstaten, zoals Duitsland, Nederland en Finland. Daarnaast lijken enkele Noordelijke lidstaten lastig te kunnen accepteren dat het overdragen van zeggenschap over nationaal beleid voor alle lidstaten moet gelden, en niet alleen voor Zuid-Europa. Beide vormen een blokkade voor het optuigen van een geloofwaardig crisismechanisme. Zoals aangegeven in hoofdstuk 2 zal er geen geloofwaardig crisismechanisme komen zolang het institutionele raamwerk van de eurozone niet sterk genoeg is om de kans op een toekomstige crisis acceptabel klein te maken. De Noordelijke lidstaten willen immers niet (nog eens) de rekening gepresenteerd krijgen voor zaken waarop zij slechts beperkte invloed hebben kunnen uitoefenen.

Het is lastig aan te geven welke mate van politieke integratie een noodzakelijke voorwaarde vormt voor een geloofwaardig crisismechanisme dat de huidige crisis en toekomstige crises het hoofd kan bieden. Duidelijk is dat er zeggenschap moet worden overgedragen op beleidsterreinen die in directe of indirecte zin negatieve effecten kunnen hebben voor andere landen en de muntunie als geheel. Politieke integratie is echter een proces dat op diverse manieren kan worden vormgegeven en verschillende gradaties kent. Terugkijkend valt op dat de beleidsstappen die de afgelopen jaren zijn gezet vooral coördinerend en sturend van aard zijn. Dit vormt een belangrijk verschil met de mogelijkheid van het centraliseren van beleid. Gezien de zeer moeizame onderhandelingen over het meerjarige EU-budget lijkt bijvoorbeeld een substantiële federale Europese begroting voor de komende jaren ook niet realistisch. Net als met het overdragen van soevereiniteit bestaan er ook diverse gradaties in de vormgeving van een crisismechanisme en structurele inkomensoverdrachten tussen lidstaten. De huidige EU-subsidies behoren tot de tweede categorie, maar van een uitbreiding hiervan via bijvoorbeeld een centraal gefinancierd stelsel van sociale zekerheid is geen sprake. Hoewel bijvoorbeeld een Europese werkloosheidsverzekering in theorie asymmetrische schokken kan dempen, liggen dergelijke voorstellen momenteel niet op tafel. Een dergelijke verzekering vereist vanuit politiek perspectief vermoedelijk vergaande inspraak op nationaal arbeidsmarktbeleid, aangezien het verschil in structurele werkloosheid tussen landen in een dergelijk systeem zal leiden tot structurele inkomensoverdrachten.

Ook een crisismechanisme kan op verschillende manieren worden vormgegeven, bijvoorbeeld via een versterkt en vergroot ESM of via de introductie van eurobonds. Eurobonds bieden daarbij het voordeel van een grote, stabiele obligatiemarkt waardoor individuele lidstaten worden beschermd tegen de grillen van de markt (Boonstra, 2011). Duidelijk is dat de vormgeving van een crisismechanisme een overeenkomstige mate van overdracht van zeggenschap vereist en dat de politieke weerstand hiertegen de grens vormt voor wat de komende jaren haalbaar is. Men kan daarbij niet uitsluiten dat een crisismechanisme weliswaar voldoende kan zijn om de huidige crisis te bezweren, maar dat toekomstige crises nopen tot verdere financiële garanties, en dus ook verdere politieke integratie. 

Wat het zoeken naar een toekomstig evenwicht tussen een crisismechanisme en de overdracht van zeggenschap betreft, zijn er diverse factoren die het Europese politieke krachtenveld de komende jaren blijven bepalen. Allereerst is de eurocrisis naast een schulden- en een bankencrisis ook een ‘governance-crisis'. Zo legt Underhill (2012) uit dat de besluitvorming over de institutionele vormgeving van bijvoorbeeld de bankenunie zo moeizaam verloopt omdat lidstaten hun eigen, vaak tegengestelde, belangen proberen te behartigen. Ondanks dat de lidstaten individueel ook belang hebben bij een goed functionerende en stabiele muntunie, resulteert dit niet per definitie in een oplossing die het beste is voor de eurozone als geheel. Daarnaast bleek de afgelopen jaren dat hoge druk vanuit de financiële markten de nationale regeringsleiders kon bewegen tot nieuwe beleidsstappen. Als de onrust op de financiële markten afneemt, zoals door de aankondiging van het ‘Outright Monetary Transactions’ programma door de ECB, neemt dit helaas ook de druk weg bij politici. De reactieve houding van politici jegens Europese integratie -zoals beschreven in hoofdstuk 1- is een verklaring voor het feit dat de institutionele vormgeving slechts met horten en stoten tot stand komt. Dit kan ook verklaren waarom politici keer op keer kiezen voor beleid dat als minimum nodig is om de onrust op dat moment te bezweren, maar zelden meer overeenkomen dan strikt noodzakelijk. Een breedgedragen acceptatie en een groter besef van het belang van Europa kan deze reactieve houding helpen doorbreken. Tot slot spelen nationale verkiezingscycli, om bovenstaande redenen, een rol in het Europese politieke proces. Onder de aanname dat het nationale belang een groter gewicht krijgt in de periode vlak vóór nationale verkiezingen kunnen deze, zeker in de grote invloedrijke lidstaten, effect hebben op de Europese politiek. De Duitse parlementsverkiezingen in september 2013 zijn om die reden van groot belang voor Europa. Hoewel het verkiezingsprogramma van de huidige coalitiepartij CDU positief is over Europese politieke integratie, worden grote stappen zoals de introductie van eurobonds resoluut afgewezen.

Samenvattend is het duidelijk dat er diverse factoren zijn die de institutionele vervolmaking van de eurozone vertragen. Aangezien bovenstaande krachten de komende jaren blijven gelden, zal ook toekomstige integratie vermoedelijk zeer geleidelijk tot stand blijven komen en daarmee een proces van lange adem zijn. Een positief aspect is dat Europese politici de afgelopen jaren telkens hebben laten zien dat zij, als de druk toeneemt, voldoende stappen zetten om de eurozone bij elkaar te houden. Wij verwachten dat zij dit ook de komende jaren zullen blijven doen. Gezien de huidige onvoltooide vormgeving kan niet worden uitgesloten dat een toekomstige crisis noodzakelijk is om deze volgende stappen te zetten.

Conclusies

In vergelijking met de decennia voorafgaand aan de schuldencrisis is de Europese politieke integratie sinds deze crisis in een stroomversnelling geraakt. Met name qua toezicht op de overheidsfinanciën zijn er de nodige institutionele stappen gezet, hoewel men nog steeds kanttekeningen kan plaatsen bij zowel de vormgeving als de naleving van het SGP en het Fiscal Compact. Hoewel de eerste stappen naar een bankenunie zijn gezet, is de institutionele vormgeving hiervan nog duidelijk niet voltooid. Een bankenunie is alleen effectief als het toezicht, de resolutie en het noodfonds op hetzelfde institutionele niveau worden vormgegeven. Hierbij moet worden opgemerkt dat een uiteenlopend tempo van harmonisering van deze stappen de financiële stabiliteit juist kan ondermijnen. De politieke onwil om het onvermijdelijke verlies te nemen van de huidige bankproblemen in diverse perifere lidstaten vormt een blokkade voor het optuigen van een volwaardige bankenunie. De macro-economische onbalans procedure biedt weliswaar op papier de juiste structuur om onevenwichtigheden, voor zover mogelijk, te voorkomen en te corrigeren, maar de effectiviteit van de huidige vormgeving moet zich in de praktijk nog volledig bewijzen. Net als bij het begrotingstoezicht onder het SGP en het Fiscal Compact kan de EC weliswaar ook hier in een vroeg stadium aanbevelingen doen met betrekking tot economisch beleid, maar de inzet van een afdwingbaar mechanisme is pas later in het traject mogelijk en staat bovendien niet los van politieke invloed.

Ondanks de stappen die zijn gezet, bevindt de financiële en economische integratie zich dus nog in een opbouwproces, terwijl de crisis pijnlijk heeft aangetoond dat beleid op deze terreinen direct en indirect kan leiden tot negatieve externe effecten voor de muntunie als geheel. Daarnaast is duidelijk geworden dat budgettaire, financiële en macro-economische ontwikkelingen elkaar kunnen versterken, waardoor de effectiviteit van beleidsintegratie beperkt blijft zolang niet op alle terreinen stappen worden gezet. Het is onmogelijk om exact vast te stellen welke mate van politieke integratie nodig is om de huidige crisis het hoofd te bieden. Aangezien het vertrouwen van beleggers in de overheidsfinanciën en banken van perifere lidstaten nog altijd niet is hersteld, kan men wel concluderen dat de capaciteit van het huidige reddingsfonds onvoldoende is. Vanuit politiek opzicht geldt dat een geloofwaardig crisismechanisme er niet zal komen zolang het institutionele raamwerk van de eurozone niet sterk genoeg is om de kans op een toekomstige crisis substantieel te verlagen. Vanuit dit oogpunt zullen het overdragen van zeggenschap en de vormgeving van een crisismechanisme dus gelijk op moeten gaan. Wij verwachten dat beide aspecten geleidelijk verder worden uitgebreid, waarbij de reactieve houding van Europese politici een zekere mate van marktdruk en mogelijk zelfs een toekomstige crisis vereist om beleidsstappen te blijven zetten. Een integraal institutioneel raamwerk voor een stabiele eurozone kan op de korte termijn dus niet worden verwacht. Een realistisch vooruitzicht toont een politiek proces van vallen en opstaan en bovenal van een lange adem.

Literatuurlijst

Altomonte, C. & Marzinotto, B. (2010), Monitoring Macroeconomic Imbalances in Europe: Proposal for a Refined Analytical Framework, Policy Department European Parliament, Brussel.

Beck, T. (2012), Why the rush? Short-term crisis resolution and long-term bank stability, Banking Union for Europe: Risks and Challenges, CEPR, Londen.

Boonstra, W.W. (2011), Can eurobonds solve EMU’s problems?, Rabobank Special 11/04, Utrecht.

Bordo, M.D. & Jonung, L. (1999), The future of EMU: What does the history of monetary unions tell us?, NBER Working Paper 7365, Cambridge.

Breugel (2011a), How effective and legitimate is the European Semester? Increasing the role of the European Parliament, Working Paper 2011/09, Brussel.

Breugel (2011b),The eura area’s macroeconomic balancing act, Policy contribution 2011/05, Brussel.

Buch, C.M. & Weigert, B. (2012), Legacy problems in transition to a banking union, Banking Union for Europe: Risks and Challenges, CEPR, Londen.

Buti, M. & Carnot, N. (2012), The EMU debt crisis: Early lessons and reforms, Journal of Common Market Studies, Vol. 50, p899-911, Oxford.

EC (2008), European economic and monetary integration and the optimum currency area theory, Economic Papers 302, Brussel.

EC (2012a), A blueprint for a deep and genuine economic and monetary union Launching a European Debate, Communication from the Commission, Brussel.

EC (2012b), Conferring specific tasks on the European Central Bank concerning policies relating to the prudential supervision of credit institution, Proposal for a Council Regulation, Brussel.

EC (2013a), Establishing uniform rules and a uniform procedure for the resolution of credit institutions and certain investment firms in the framework of a Single Resolution Mechanism and a Single Bank Resolution Fund and amending Regulation (EU) No 1093/2010 of the European Parliament and of the Council, Proposal for a regulation, Brussel.

EC (2013b), Towards a Deep and Genuine Economic and Monetary Union: The introduction of a Convergence and Competitiveness Instrument, Communication from the Commission, Brussel.

ECB (2011), The Stability and Growth Pact: Crisis and reform, Occasional Paper 129, Frankfurt.

ECB (2013), The mutating euro area crisis: is the balance between “sceptics” and “advocates” shifting?, Occasional Paper 144, Frankfurt.

Hodson, D. (2009), EMU and political union: what, if anything, have we learned from the euro's first decade?, Journal of European Public Policy, Vol. 16, p508-526,
London.

Garicano, L. (2012), Five lessons from the Spanish cajas debacle for a new euro-wide supervisor, Banking Union for Europe: Risks and Challenges, CEPR, London.

Goodhart, C. (2012), Funding arrangements and burden sharing in banking resolution, Banking Union for Europe: Risks and Challenges, CEPR, London.

Grauwe, P., de (2006), On monetary and political union, CESifo Forum, Vol. 7, p3-10, München.

Gros, D. (2012), The Single European Market in Banking in decline – ECB to the rescue?, Banking Union for Europe: Risks and Challenges, CEPR, London

Ioannidou, V. (2012), A first step towards a banking union, Banking Union for Europe: Risks and Challenges, CEPR, Londen.

Legierse, T. & Smid, T. (2012), Fiscal Compact zal toekomstige crisis niet voorkomen, Rabobank Themabericht 12/13, Utrecht.

Micossi, S. (2013), How the EZ crisis is permanently changing EU institutions, CEPR Policy Insight no. 65, Londen.

Mijs, A. (2012), Het Europees Semester: Politieke wil bepaalt, EUforum.nl Clingendael, Den Haag.

Rompuy, H. van (2012), Towards a genuine economic and monetary union.

Schoenmaker, D. (2012), Banking union: Where we’re going wrong, Banking Union for Europe: Risks and Challenges, CEPR, London.

Underhill, G.R.D. (2012), The political economy of (eventual) banking union, Banking Union for Europe: Risks and Challenges, CEPR, London.

Delen:
Auteur(s)
Michiel Verduijn
Rabobank KEO
030 21 62666

naar boven