RaboResearch - Economisch Onderzoek

Eurozone instituties: werk in uitvoering

Themabericht

Delen:

Sinds het ontstaan van de Europese schuldencrisis is de institutionele vormgeving van de eurozone in een stroomversnelling geraakt. De controle op de overheidsfinanciën van de lidstaten is aangescherpt, maar zeker op het terrein van macro-economisch beleid en qua de oprichting van een bankenunie is het institutionele raamwerk nog onvoltooid. Verdere beleidsstappen zijn cruciaal omdat er vanuit politiek oogpunt geen geloofwaardig crisismechanisme zal worden opgetuigd zolang het institutionele raamwerk van de eurozone niet sterk genoeg is om de kans op een toekomstige crisis acceptabel klein te maken.

Voor een uitgebreide versie en bronnenlijst van dit artikel verwijzen wij naar de Rabobank Special 13/08: Institutionele herinrichting eurozone.

Integratie op drie terreinen

De afgelopen jaren zijn onder hoge marktdruk de reddingsfondsen EFSF (Europese Financiële Stabiliteits Faciliteit) en de permanente opvolger ESM (Europees Stabiliteits Mechanisme) opgericht. Deze fondsen zijn noodzakelijk om wanbetaling van overheden en faillissementen van banken te voorkomen. Stabiliteit van de eurozone vereist een dergelijk crisismechanisme omdat de Europese Centrale Bank (ECB) geen rol ziet voor zichzelf om individuele lidstaten te ondersteunen met grootschalige monetaire financiering. Het overnemen van financiële risico’s aan de hand van een crisismechanisme is zonder een sterk institutioneel raamwerk echter onhoudbaar vanwege de verkeerde prikkels die deze situatie creëert (ECB, 2013). Om die reden zal er geen geloofwaardig crisismechanisme worden opgetuigd zolang het institutionele raamwerk van de eurozone niet sterk genoeg is om de kans op een toekomstige crisis acceptabel klein te maken. Politieke integratie is daarmee zowel wenselijk om de kans op toekomstige crises te verkleinen, maar ook een voorwaarde om de huidige crisis het hoofd te bieden in de vorm van een geloofwaardig crisismechanisme. Welke mate van beleidsintegratie hiervoor noodzakelijk is, is uiteindelijk een politieke afweging.

Zwakke begrotingsdiscipline is het meest bekende voorbeeld van nationaal beleid dat negatieve effecten kan hebben op andere lidstaten. Maar uit het lood geslagen overheidsfinanciën zijn zeker niet de enige oorzaak van de schuldencrisis. Buti en Carnot (2012) benadrukken de rol van financiële en macro-economische ontwikkelingen. Herkapitalisaties van banken zorgden er immers voor dat de overheidsfinanciën van veel lidstaten in korte tijd enorm verslechterden, terwijl de correctie van een macro-economische onbalans de recessie in veel lidstaten ernstig heeft verdiept. Zo leidde de extreme prijscorrectie op de Ierse huizenmarkt –na de excessieve kredietverlening en bouwactiviteiten in de jaren voor de crisis- niet alleen tot een diepe recessie, maar ook tot een enorme toename van de overheidsschuld als gevolg van de banksteun. Dit voorbeeld laat zien dat ook financieel en macro-economisch beleid in lidstaten in indirecte zin, namelijk via verslechterende overheidsfinanciën, kunnen leiden tot negatieve externe effecten voor de muntunie als geheel.

Budgettaire integratie

Op het gebied van overheidsfinanciën bestond er voor de schuldencrisis al de nodige Europese wetgeving en sinds de crisis zijn op dit terrein ook relatief veel stappen gezet. De twee belangrijkste ontwikkelingen zijn de aanscherping van het Stabiliteits- en Groei Pact (SGP) en de introductie van het ‘Fiscal Compact’ (box 1).

Box 1: SGP en Fiscal Compact

Het SGP is in 1997 ontstaan om de overheidsfinanciën van de lidstaten van de aanstaande muntunie gezond te houden. In 2011 werd in de ‘preventieve arm’ van het SGP een grotere nadruk gelegd op het beperken van de overheidsuitgaven in plaats van op lastenverzwaringen. In de ‘corrigerende arm’ van het SGP vonden twee aanpassingen plaats. Allereerst kwam er een schuldregel, die lidstaten met een schuld boven de 60%-BBP verplicht het deel boven de norm met 1/20e per jaar af te bouwen. Ten tweede zijn er stappen gezet om de naleving van de regels strikter te maken. Zo zijn de mogelijke boetes hoger geworden (maximaal 0,5%-BBP), worden voor lidstaten van het eurogebied sneller sancties opgelegd bij overtreding van de regels en kan de Raad van de Europese Unie sinds 2011 een aanbeveling of een voorstel van de EC alleen nog met een gekwalificeerde meerderheid blokkeren.

Begin 2012 is een belangrijke stap gezet met het Verdrag inzake Stabiliteit, Coördinatie en Bestuur in de Economische en Monetaire Unie, beter bekend onder de Engelse naam van Titel III: ‘Fiscal Compact’. De 25 lidstaten die het verdrag hebben ondertekend –de toenmalige EU-27 min het VK en Tsjechië- committeren zich onder andere aan een ‘gouden regel’: op middellange termijn mag het structurele begrotingstekort niet boven de 0,5%-BBP uitkomen. Daarbij is afgesproken dat de structurele begrotingsdoelstelling in nationale wetgeving dient te worden opgenomen, het liefst in de grondwet en anders op een vergelijkbaar niveau van wetgeving.

Kijkend naar beide afspraken valt een aantal zaken op. Allereerst zijn de stappen vooral coördinerend en sturend van aard, wat een belangrijk verschil vormt met de mogelijkheid van het centraliseren van beleid. Zo is het toezicht op de begrotingsregels weliswaar verscherpt, maar is er van een substantiële federale Europese begroting geen sprake. Dit is overigens niet strikt noodzakelijk zolang de uiteindelijke zeggenschap over het beleid is overgedragen aan overkoepelende instanties. Inhoudelijk ligt de nadruk van de invulling van het SGP naar onze mening teveel op het verbeteren van de overheidsfinanciën op de korte termijn, terwijl zowel het SGP als het Fiscal Compact zijn vormgegeven om de overheidsfinanciën op de middellange termijn te verbeteren. Het Fiscal Compact gaat uit van het cyclisch geschoonde begrotingssaldo en geeft daarmee een robuustere weergave van de gezondheid van de overheidsfinanciën dan het normale saldo, maar het corrigeren voor de conjunctuur is een lastige exercitie (Legierse & Smid, 2012). Hierdoor kan politieke ruimte ontstaan om de regels op de electoraal gewenste manier uit te leggen. Verder kan men vraagtekens zetten bij de sanctionering binnen het Fiscal Compact. Lidstaten krijgen namelijk het recht om elkaar te dagen voor het Hof van Justitie van de Europese Unie als zij van mening zijn dat een lidstaat de regels onvoldoende heeft verankerd of dat een lidstaat niet voldoet aan de gestelde aanbevelingen van het Hof. Hoewel het Hof in een dergelijke situatie een boete (maximaal 0,1%-BBP) kan uitdelen, zal de politieke drempel om elkaar de maat te nemen vermoedelijk hoog zijn. Concluderend kan men stellen dat de vele beleidsstappen de inhoudelijke vormgeving hebben verbeterd en de politieke speelruimte hebben beperkt, maar dat de laatste zeker niet is verdwenen.

Financiële integratie

Het proces van Europese financiële integratie –in dit stadium geconcentreerd op het optuigen van een Europese bankenunie- is weliswaar gestart maar nog zeker niet voltooid. De president van de Europese Raad Van Rompuy (2012) onderscheidt vier pijlers van een complete bankenunie: uniform toezicht, een uniform resolutiemechanisme (en een Europese resolutieautoriteit), een gezamenlijk resolutiefonds en een uniform depositogarantiestelsel (DGS). Een gezamenlijk resolutiefonds is cruciaal aangezien dit de link tussen bankproblemen en overheidsfinanciën van individuele landen deels doorbreekt. Daarnaast zal dit de kosten van toekomstige bankencrises zoveel mogelijk weghouden van de belastingbetaler. Uniform toezicht en een uniform resolutiemechanisme zijn een politieke voorwaarde voor het optuigen van een gezamenlijk fonds, maar uniforme resolutieregels kunnen ook de financiële stabiliteit vergroten en een ‘level playing field’ creëren. Het effect op de financiële stabiliteit is echter afhankelijk van de mate waarin ‘bail-in’ –het afschrijven of omzetten in eigen vermogen van ongedekte vorderingen wanneer een bank afstevent op een faillissement- wordt toegepast binnen de resolutieregels. Een grote nadruk op ‘bail-in’ voorkomt weliswaar een fors beroep op sterkere banken via het resolutiefonds, maar het kan de financiële stabiliteit via besmettingskanalen juist ondermijnen. Het is belangrijk om te benadrukken dat uniform toezicht maar in beperkte mate kan bijdragen aan het voorkomen van financiële crises. Deze zijn immers van alle tijden en doorgaans moeilijk te voorzien, zowel voor nationale als voor Europese toezichthouders.

De Europese voorstellen die tot op heden zijn gelanceerd (zie box 2) zijn een stap in de richting van een volwaardige bankenunie, maar de institutionele vormgeving is nog duidelijk niet voltooid. Een bankenunie is alleen effectief als toezicht, resolutie en noodfonds op hetzelfde institutionele niveau worden vormgegeven. Een gezamenlijk resolutiefonds is cruciaal voor de financiële stabiliteit, maar juist over dit element bestaat tussen de lidstaten nog veel onenigheid. Aangezien de voorstellen van de Raad en de EC qua mate van flexibiliteit en zeggenschap van nationale instanties ver van elkaar af staan, is het onzeker of de definitieve Europese richtlijn ambitieus genoeg wordt. Een scherpe toelatingstest van de ECB moet zorgen dat een gezamenlijk fonds alleen kan worden aangewend voor op het moment van toetreding gezonde instellingen. Maar wij stellen dat een dergelijke toelatingstest niet geloofwaardig zal zijn zolang er geen resolutiefonds is opgericht. Zonder fonds moet de desbetreffende overheid en indien nodig het ESM tekortschietende banken voorzien van aanvullend kapitaal, wat de vraag oproept of de test een grote kapitaalbehoefte aan het licht durft te brengen. Zolang beleidsmakers geen geloofwaardige oplossing vinden voor de huidige problemen in de diverse bankensectoren, zal een volwaardige bankenunie niet tot stand komen.

Box 2: Voorstellen bankenunie

In september 2012 heeft de Europese Commissie een voorstel ingediend voor centraal bankentoezicht. Er wordt een Single Supervisory Mechanism in het leven geroepen, waarin de Europese Centrale Bank (ECB) verantwoordelijk wordt voor het toezicht op alle 6.000 banken in de eurozone en op de banken in niet-eurolanden die vrijwillig participeren in het SSM. Daarnaast heeft de EC in juli 2013 een voorstel ingediend voor een uniform resolutiemechanisme. In het voorstel kan een ‘Single Resolution Board’, bestaande uit vertegenwoordigers van de EC, de ECB en nationale toezichthouders, een advies opstellen tot resolutie. Cruciaal is dat de uiteindelijke beslissing tot resolutie in het voorstel blijft voorbehouden aan de EC. Het EC-voorstel volgde op het politieke akkoord over een ‘bail-in framework’ dat de Raad van de Europese Unie enkele weken eerder sloten. In dit ‘framework’ zijn weliswaar uniforme regels opgesteld in geval van resolutie, maar blijft er voor nationale toezichthouders een zekere mate van flexibiliteit behouden bij het toepassen van deze regels.

Economische integratie

De Europese integratie van economisch beleid was voor de schuldencrisis zeer beperkt. Sinds de crisis zijn er diverse stappen gezet, zoals via het Europees Semester en de Macro-economische onbalans procedure (in het Engels: Macroeconomic Imbalance Procedure - MIP), zie box 3. Onze belangrijkste kritiek op de huidige vormgeving is dat de EC weliswaar in een vroeg stadium aanbevelingen kan doen met betrekking tot macro-economisch beleid, maar dat het inzetten van een afdwingbaar mechanisme pas in een later stadium mogelijk is en bovendien niet los staat van politieke invloed. Net als bij het begrotingstoezicht is de overdracht van zeggenschap vooral op een sturende en coördinerende manier vormgegeven. Daarnaast is de invulling van het Semester weinig transparant. Uit de huidige aanbevelingen blijkt onvoldoende welke beleidsstappen in welke lidstaten de hoogste prioriteit hebben. 

Box 3: Europees Semester en MIP

Het Europees Semester is in 2010 opgericht om de Europese coördinatie van economisch beleid te verbeteren en om tijdig invloed te kunnen uitoefenen op het beleid van lidstaten. Het Semester is een jaarlijkse cyclus waarin de EC zowel budgettaire als economische beleidsplannen van lidstaten beoordeelt en op basis hiervan beleidsaanbevelingen doet. De landspecifieke aanbevelingen hebben geen afdwingbaar karakter.

De MIP probeert de opbouw van een macro-economische onbalans in lidstaten te voorkomen en, als deze toch is ontstaan, te corrigeren. De MIP omvat een jaarlijkse cyclus die start met een scorebord van momenteel 11 indicatoren op basis waarvan een eerste beoordeling wordt gemaakt van het bestaan van onevenwichtigheden. Daarnaast omvat de MIP een ‘preventieve’ en een ‘corrigerende’ arm, waarin de EC en de Raad van de Europese Unie aanbevelingen kunnen doen aan de lidstaat. Indien eurozonelidstaten deze aanbevelingen onvoldoende opvolgen, riskeren zij een boete van maximaal 0,1%-BBP.

Daarnaast heeft de Raad van de Europese Unie de mogelijkheid de aanbevelingen op een weinig transparante manier (licht) aan te passen, aangezien zij de aanbevelingen van de EC uiteindelijk bekrachtigt. Bij de MIP gaat een alarmerende uitslag op het scorebord altijd vergezeld van een ‘in-depth review’ omdat een puur kwantitatieve benadering onvoldoende recht doet aan de verschillende situaties in de lidstaten. Deze noodzakelijke kwalitatieve toevoeging opent echter politieke speelruimte. Het is nog te vroeg om te beoordelen in welke mate de EC de MIP krachtig kan laten functioneren, maar uit een recent voorbeeld blijkt dat hier vraagtekens bij kunnen worden gezet. In april 2013 bestempelde de EC de macro-economische onbalans in Spanje en Slovenië als ‘excessief’. Op basis van deze beoordeling kan de Raad van de Europese Unie een procedure starten waarin deze lidstaten worden gedwongen tot beleidsstappen. De Raad heeft op zijn bijeenkomst van 14 mei 2013 echter aangegeven dat de EC eerst de nationale hervormingsprogramma’s van deze landen zal bekijken en op basis daarvan zal beoordelen of er meer beleidsstappen nodig zijn. Zolang er geen procedure wordt gestart, zijn deze beleidsstappen echter niet afdwingbaar.

Conclusies

In vergelijking met de decennia voorafgaand aan de schuldencrisis is de Europese politieke integratie de afgelopen jaren in een stroomversnelling geraakt. Met name qua toezicht op de overheidsfinanciën zijn er de nodige stappen gezet, hoewel men nog steeds kanttekeningen kan plaatsen bij zowel de vormgeving als de naleving van het SGP en het Fiscal Compact. Een bankenunie is alleen effectief als het toezicht, de resolutie en het noodfonds op hetzelfde institutionele niveau worden vormgegeven. De politieke onwil om het onvermijdelijke verlies te nemen van de huidige bankproblemen in diverse perifere lidstaten vormt een blokkade voor het optuigen van een volwaardige bankenunie. Op het terrein van macro-economisch beleid kan de EC weliswaar in een vroeg stadium aanbevelingen doen, maar is de inzet van een afdwingbaar mechanisme pas later in het traject mogelijk en staat zij bovendien niet los van politieke invloed. Vanuit politiek opzicht geldt dat een geloofwaardig crisismechanisme er niet zal komen zolang het institutionele raamwerk van de eurozone niet sterk genoeg is om de kans op een toekomstige crisis substantieel te verlagen. Vanuit dit oogpunt zullen het overdragen van zeggenschap en de vormgeving van een crisismechanisme dus gelijk op moeten gaan.

Delen:
Auteur(s)
Michiel Verduijn
Rabobank KEO
030 21 62666

naar boven